第12版(民主与监督)
专栏：
引导农民
正确行使民主权利
刘素琳
农村信访是广大农民群众向各级党组织和有关国家机关反映农村存在的有关问题，行使民主权利的一种方式。产生农村信访的重要原因之一，是有些村干部行使权力不当，不正确履行义务，侵犯集体利益或村民的利益。村干部违法违纪问题的存在是信访的客观原因，村民信访是对违法违纪问题的反映，认识这一点对我们重视群众信访具有积极意义。
细细分析，农村信访有三个特点：
一是集体信访多。农村采取的是村民自治，村里的每一项村务都关系每一个村民的切身利益，在这里集体利益与个人利益出现了高度统一。因此信访时容易产生集体信访。另外，宗族原因有时也是集体信访形成的一个重要原因。
二是越级信访多。村民普遍文化程度低，对政府工作程序知之甚少，对基层误解多，易越级上访。其次，农村信访牵涉到各方利益，信访人多，意见难统一，产生了一信多投和越级上访。
三是反映的问题存在时间长，涉及面广。村民反映的问题多是陈账旧事，事发之日与信访之日时间距离长，反映问题杂，涉及面宽。
如何预防农村信访案件，笔者有以下几点建议：（一）加强农村干部的“三讲”教育和“三个代表”思想的学习，提高村干部的领导水平、管理水平、组织水平、工作作风。
（二）加强村委会建设，完善内部监督制约机制，提高决策水平。村委会内部要大力推行民主作风，重大决策要集体研究决定；开展工作应当坚持群众路线，使村委会的决策工作建立在充分民主的基础上。
（三）大力推行村务公开，提高村务的透明度。村务公开的意义在于保证村民的知情权。将决策的程序和有关因素告知群众，这是村委会内部民主的必然延伸，有利于减少腐败，得到群众的认同，从而保证决策的正确和公正。
（四）加强村规民约、自治章程的建立和完善，促进村务行为的规范化，从源头上防止损害村民集体利益事件的出现。村民委员会组织法赋予了村委会自治权和村民的一些民主权利，但如何在本村实施，需按各自的自治章程以及村规民约进行。
（五）加强对广大村民的教育，提高村民的素质。村民的素质影响着农村民主的进程，生产力的发展、社会的安定。村民整体素质决定了村干部素质的高低，只有高素质的村民才能更好监督村干部和村委会；同时，村民素质提高了，纠纷和矛盾就减少了，法制观念强了，民主意识多了，宗族观念和势力的影响也减少了。当前，要加强对村民的全方位教育，改变农村教育不力的局面。
第12版(民主与监督)
专栏：监督广角
城市“牛皮癣”久治不愈
合肥人大狠抓督办
吴超
“牛皮癣”污染城市，百姓愤慨
时下，在我国的一些城市，办假证件的传呼、手机号遍布市区大街小巷的各个角落：人行天桥、广告灯箱、雪白墙壁、电线杆上……处处都留下了办假证者用涂料或油漆画下的串串号码，丑陋障眼，像“牛皮癣”一样污染着城市美丽的容颜和肌肤。
安徽省合肥市同样也未能幸免。
长期以来，制“癣”者昼伏夜出、肆无忌惮地在市区街头乱写乱画乱张贴，严重有碍观瞻，破坏城市文明形象。合肥市市容管理部门也曾多次进行整治清除，可你今天刚铲掉，明天又画上了，很多居民楼1楼到6楼的走道上，住户家门边墙壁上都遍布“牛皮癣”，始终没有根治。群众对此意见很大，埋怨政府有关部门力度不够，管理不到位。
市人大牵头挂帅，狠抓督办
合肥市人大常委会了解这一情况后，高度重视，决心把这一困扰百姓的棘手问题解决好。
今年5月16日，市人大常委会领导牵头召集市政府领导，市容、市政、卫生、园林、公安等政府有关部门负责人和部分市人大代表以及市民代表走上街头，深入住宅小区，现场察看触目惊心的“牛皮癣”污染情况，问题之严重引起了大家的震惊和愤慨。
于是就在街头，市人大常委会领导和市政府领导及各有关部门负责人现场开会，研究根治办法。市人大领导要求政府部门严格依法行政，各司其责，对办假证件、假文凭违反法律者，公安部门要依法处理；对乱张贴性病广告等非法行医者，市卫生局要依据有关规定严肃处理，齐抓共管，彻底根治这一顽症。并要求市政府将整治情况书面向常委会报告，市人大领导跟踪督办，并从内司委、教科文卫工委、城建工委、法制工作委员会等相关工委抽调精干人员成立了“专项整治督办办公室”，专门负责督办、协调政府部门根除“牛皮癣”，一抓到底，还百姓一个文明洁净的生活空间。
专项整治，全民参与，建立长效管理机制
5月18日，合肥市政府迅速召开了各有关部门参加的动员会，成立了“市整治乱张贴、乱涂写、乱刻画领导小组办公室”，决定在全市开展一次为期一月的“打癣”专项战役。要求市直各部门各负其责，全面清理“牛皮癣”，市公安局负责对办假证、私刻公章等违法案件的调查摸底，并依法对行为人进行严厉打击。
市卫生局对非法行医、乱贴性病、假药广告进行查究并严肃处理违章者；市建委负责清理道路钟牌广告上的“牛皮癣”；市政管理处全面清理灯杆、天桥、桥梁、路牌等公共设施上的“牛皮癣”；市工商局组织房管、物业管理等部门对住宅小区楼道进行清理……与此同时，合肥市着手建立了“牛皮癣”长效整治制度，实行举报有奖，建立全民参与机制和守土有责机制。
目前，一场轰轰烈烈、全民参与的“打癣”战役已在合肥打响，各单位、街道、学校、厂矿守土有责，积极行动起来了，合肥街区的“牛皮癣”基本上已全部清除，公安机关、市容机关和普通市民抓获了数十名制“癣”者，“牛皮癣”得到了有效治理。
在此基础上，市人大常委会正着手进行立法调研，即将出台相关地方性法规，立法保障彻底根治“牛皮癣”，制裁制“癣”者。
而今，徜徉合肥街头，往日随处可见的难看丑陋的“牛皮癣”已不见踪影，合肥变得更美了。广大市民纷纷来信来电称赞市人大听民声、察民情、代民言、解民忧，其中一幢居民楼的住户集体给市人大常委会的感谢信中这样写道：“人大关注民生，政府为民办事；人民当家作主，沐浴党的光辉。”
第12版(民主与监督)
专栏：探源与思考
目前审批中最大的问题，就是由于审批本身是一种权力，可以给部门带来利益、给个人带来好处，因此造成一些部门争审批权，有了审批权往往又重审批、轻管理，甚至以审批代替管理。
行政审批要依法管理
全国人大常委会办公厅研究室副主任 王晓民
审批是一项重要的管理手段，也是贯彻政府相关政策的手段。对审批实施有效的管理，规范行政审批程序，是政府当前管理工作中的一项重要内容。审批管理有诸多的手段，必须通过制定政策和建立制度依法管理审批。
从目前情况看，审批中最大的问题就是由于审批本身是一种权力，可以给部门带来利益，给个人带来好处，因此造成一些部门争审批权，有了审批权往往又重审批、轻管理，甚至以审批代替管理。审批也是一种责任。但有些负责审批的行政部门，或者说权力部门，忽视自身的职责，而热衷于与钱、权、利有关的项目，对其他一些项目不负责任，或只抓审批，不抓管理。有些权力部门往往把审批的权力集中在某一个人或某一个环节上，造成个人说了算或搞“暗箱操作”，使审批成为个人谋私的手段，为腐败提供了温床。
审批中的另一个问题就是管理制度不完善、不严格，诸如：相关的一些规定自由裁量的余地过大，人为审批的因素过多，或审批权力过于分散，审批权限过于宽泛，形成多层、多头审批，或审批的程序不严密，审批的过程缺乏透明度，以及对审批中出现的问题查处不严等。这些都给审批本身带来了很大的随意性，导致了管理上的混乱，也容易让投机者有空可钻，最终使国家的利益受到损失。
审批中还有一个问题就是忽视制定一系列的审批程序的规定。目前很多审批，特别是行业性的审批，规定不细、不具体，大而化之。其结果是审批者无章可循，被审批者无所适从。这种粗线条的管理实际上导致了审批环节繁琐、审批过程复杂化，给群众带来了极大的不便，增加了审批者的投资、办事等成本，降低了政府的办事效率。
现在人们在认识上往往存在着一些误区，比如盲目地强调要下放审批权力。事实上，问题的关键不在于是否下放审批权力。审批权力固然要下放，但不等于放任不管，而是在下放审批权力的同时，要建立审批管理的机制，明确责任，公开透明，该谁审批谁审批。如果没有完善的审批管理制度和详细的程序性规定，权力下放只能带来更多的对权力的滥用和更多的腐败。再比如片面地强调简化审批手续。简化手续绝对不是简化审批的程序，审批本身就是一个程序化的运作过程，必要的环节一个都不能少，必须要有程序性的规定做保证。所以说这不是一个简单的简化手续的问题，而是一个管理问题。如果单纯地为了简化而简化，反而会使审批复杂化，造成管理无序。
完善审批的管理程序，加大审批的管理力度，是政府的行政责任。强调对审批的管理，目的就是要通过建章立制，把审批纳入规范化、制度化的轨道，这也是实现政府法制化管理的重要举措。建立一套审批的程序和制度看似复杂，但审批的规定明晰了，每一个环节衔接好了，交叉重复减少了，使被审批者有章可循、心中有数，自然就方便了群众。审批的规定公开了，也有利于对审批过程的监督，在源头上遏制腐败，提高政府的行政效率。
如何对审批实施制度化管理？一是要加强对相关制度的研究，包括吸纳和学习国外相关制度的管理手段和做法，制定一整套科学有效的程序性的运作规定。审批管理是靠法规，靠规范化的运作，而不是靠行政命令和手段。比如行业性的审批，要实行专家评审制度。在审批程序中要明确规定条件，规定标准，规定时间，规定责任人。
二是增加程序性规定的透明度和公开化。要公布所有审批管理方面的政策规定，定期发布有关信息，做到人所共知，使被审批者自觉遵守审批的规定，按照审批程序办事，同时也使审批受到群众的监督。
三是要实现信息化管理，借助网络科技提高政府的施政和服务质量，接受社会和群众监督。要充分利用互联网的互动性，政府部门可以通过网络经常发布一些信息；群众也可以通过网络，揭露审批过程中违法违规和腐败的行为，提出对政府管理的一些改进意见。
四是有了规定和制度，就要严格执行。在审批过程中特别要减少个人色彩，防止个人说了算，排除一切人为因素的影响。凡是违法违规的行为都要严肃查处，并公之于众。
总之，加快政府行政审批制度的改革，完善审批程序，是当前国家行政发展的必然要求。政府应该把管理放在首位，在下放审批权力、减少审批手续的同时，要加大审批管理的力度。真正做到严格审批制度，有序而不繁杂，就需要规范化、制度化，依法管理。
第12版(民主与监督)
专栏：
不久前，北京市二中院组织新任命的6名选任审判长、14名代理审判长、3名主执行官和3名代理主执行官举行了庄严的就职宣誓仪式。大家一致表示，要不断提高自身素质，让人民满意。 高志海 王鑫刚摄
第12版(民主与监督)
专栏：探源与思考
建筑工程
应建立现场律师管理制度
刘家刚
改革开放后我国的建筑业在获得巨大发展的同时，也产生了一些问题，如重庆綦江彩虹桥事件等。其中重要原因之一是建设单位甲方在工程建设的管理上出现了法律缺位。
目前的现状是：有事前监督——订立建筑工程合同的时候，一般要求法律人员起草、审查合同；有事后监督——发生矛盾后，法律人员出面解决；却没有事中监督——合同订立以后，没有法律人员对施工过程进行监督。
事中监督缺位具有很大的危害性。其一，危及开工前双方订立的基本合同中保护建设单位利益条款的效力。施工期间大量文书，如书写不当，将会改变基本合同中对相关内容的约定；其二，危及建筑工程质量。事前、事后监督皆为间接监督，只有事中监督，才能让法律真正和钢筋、水泥结合起来，才能让每一块砖上都贴上法律监督的标签；其三，危及建设单位的成本控制。某些施工单位利用工程建设事中法律监督的缺位，造成建设单位成本失控；其四，加剧了工程建设中的矛盾。实务中80％以上的建筑工程纠纷都是因施工过程中的法律缺位造成的；其五，不利于建设单位的索赔。由于施工过程中，法律的缺位，很难产生完整、有效的证据，甲方的索赔难以得到保障。
所以，笔者建议：建立建设单位现场律师制度。建设单位现场律师制度，是指在建设工程从开工时始至竣工时止的施工过程中，建设单位聘请精通建筑工程的律师为其现场的各项法律事务提供全程服务的一种制度。这种制度颇具现实意义：（1）实现法律与钢筋、水泥的结合，保障建筑工程质量。（2）抑制施工单位的不当索赔，实现建设单位的成本控制。（3）保障建设单位合法索赔权。（4）减少各方的矛盾，保证工程的顺利进行。（5）有利于提高人们的法律意识，规范建筑市场。
那么，现场律师与监理是何种关系呢？按照我国建筑法的规定，监理是受建设单位委托代表建设单位对施工方进行监督的社会中介机构。他们的区别在于提供的服务内容不同，监理公司提供的是工程监督管理方面的服务，弥补的是建设单位对施工单位进行监督管理方面的缺陷。律师服务的内容是法律，弥补的是建设单位法律知识上的缺陷。监理公司不提供法律上的服务，监理的设立不能解决工程施工过程中法律的缺位问题；律师也不提供监督管理服务。
有这样一起实例。萧山市第二建筑工程公司（乙方）与海宁龙祥大酒店有限公司（甲方）因建筑工程承包合同发生纠纷。1994年6月17日，甲乙双方签订合同一；1995年11月28日，甲乙方签订合同二。施工过程中，甲方向乙方发出变更设计通知，变更部分增加工程量为847157元，未明确增加的工程量属于哪一份合同。于是纠纷产生：按第一份合同应延期23天，按第二份合同应顺延工期352天，双方争执不下。
其实，如果施工过程中有专业律师把关，这样的错误就不会发生，就可以避免由此产生的纠纷。
第12版(民主与监督)
专栏：
针对铁路沿线的铁路器材屡屡被盗的现象，地处鹰厦线中段的福州铁路公安处漳平站派出所，对违法收购铁路器材的收购点依法进行严厉整治处罚。图为民警从一堆旧物品中搜出被盗的铁路器材。
叶聿辉 甘洋和摄影报道