第9版(民主和法制周刊)
专栏：
真评真议求实效
近年来，北京市东城区人大常委会组织人大代表对财经、城建、环保、司法、教科文卫等政府部门开展工作评议，取得了成效。今年2月至4月，他们组织21名人大代表对市直管单位东城工商分局开展评议。在充分肯定成绩的同时，对东城工商分局的工作提出了54条评议意见和建议。
张颖代表在评议大会上发言。
参加评议的代表在查阅工商分局贯彻执行《中华人民共和国消费者权益保护法》，处理消费者投诉以及廉政建设方面的文书档案。
参加评议的人大代表在街上设立咨询台，向市民宣传消费者权益保护法，听取消费者意见。 吴长太摄
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专栏：走近人大代表
呼唤中小企业法
本报记者 吴兢
中小企业需要什么样的法律保护？这是九届全国人大代表、湖南省九芝堂股份有限公司董事长余克建一直在思考的问题。
从最初的长沙九芝堂中药一厂，到现在的九芝堂股份有限公司，余克建在医药行业已摸爬滚打了20余年，执掌企业也有18年之久。如今，九芝堂已是湖南省医药行业最好的企业，在全国同行业中位居前20位。对于一个中小企业来说，这样的业绩实属不易。余克建说：“中国除了少数大型企业外，中小企业占据了绝对多数，达800万以上。身为一名中小企业家，我对这部法律的制定就更为关注。”
今年4月底，余克建到北京列席九届全国人大常委会第二十七次会议，和常委会组成人员一起参与了《中小企业促进法》的审议。对于这部正在二审中的《中小企业促进法》草案，余克建代表逐字逐条进行了研究。“作为一名全国人大代表，能够参与法律的制定，行使人大代表神圣的权利，这是一件幸事。”余克建说。
为了更好地参与中小企业法的制定，在去北京前，余克建在当地做了多次调研。除了企业家之间日常的交流外，他在长沙还专门和当地经委进行沟通，并与从事融资、重组、上市业务的专业律师进行交流，以求对这部法律的制定有一个全面而充分的背景了解。
余克建说：“对于我国的国民经济来说，中小企业的作用不可忽视。它对于扩大就业，维护社会稳定有重要作用。所以，制定《中小企业促进法》，对保护和促进中小企业的发展有着现实的积极意义，很有必要，也应该尽快出台。这样的法律，在美国、日本、韩国等国家早已制定。”在调研的基础上，他提出了一些具体的建议——
一些法律条款太“虚”，操作性较弱，缺乏刚性的“法律责任”内容。在该部法律草案中，没有法律责任的规定。这就意味着，即使有部门有人员违法，也难以追究其法律责任。那么，这样的结果可能导致法律形同虚设。
立法的关注太窄，缺乏对企业内部环境的调控。本部草案为了促进中小企业健康发展，着眼点在为中小企业创立良好的外部发展环境上，诸如：资金支持、创业扶持、技术创新等等，但企业内部环境却被忽视了。比如：中小企业法人治理机构的灵活性，职工持股或经理人持股制度等等。其实，在中小企业的生存和发展中，企业制度建设、企业机制改革等起着关键作用。建议就企业内部环境增加一个章节或相关条款……
当了四年全国人大代表，余克建每年都提出一份建议，涉及保护医用植物资源、整顿保健品市场、整顿药品市场秩序等内容。“《中小企业促进法》的制定是我人大代表生涯中最为关心的一件事情。”余克建说，“我们热切地期待着一部完善的中小企业法诞生。”
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专栏：地方人大工作简报
宿松实行会议议题审议卡
本报讯 安徽宿松县人大常委会最近实行了会议议题审议卡制度，不断提高审议质量和实效。
过去，少数常委会组成人员在常委会会议对议题进行审议时，或只听不议，或长篇大论，抓不住要点；审议意见交办、督办缺乏有效的制度保障。议题审议卡制度规定常委会组成人员在审议时，不仅要口头发表审议意见，还要根据会前调研掌握的情况，填写议题审议卡。常委会及时整理审议卡中的审议意见，并根据多数人的意见，起草常委会会议纪要，以使“一府两院”了解会议精神，并及时办理有关建议、批评、意见。对审议卡中的重要建议、意见，经常委会主任会议研究后，以建议交办书的形式交有关单位办理，并限期报告办理结果；对办理结果不满意的，责令重新办理，直到满意为止。（陶庆中）
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专栏：特别报道
加强监督 依法理财
——写在《安徽省预算审查监督条例》颁布施行之际
张国安
政府如何管好钱、用好钱？人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关，如何代表人民监督政府依法理财？这直接关系到广大人民群众的切身利益，关系到经济和各项社会事业的健康发展。
今年1月30日，安徽省九届人民代表大会第五次会议通过了《安徽省预算审查监督条例》，并于5月1日起施行。这对规范政府财政行为，预防和惩处财经违纪、违法行为，促进人大及其常委会的预算审查监督由程序性监督向实质性监督转变，使人大及其常委会、人民政府能够真正地用好手中的权，管好人民的钱，保持经济的稳定增长，改善人民生活具有重要意义。
随着民主和法制建设的不断推进，特别是《中华人民共和国预算法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》颁布实施以后，各级人大及其常委会对预算的审查监督工作逐步加强。但由于这项法律制度还不够完善，在实际工作中还存在着不少问题，尤其是地方人大及其常委会对预算审查监督大多还属程序性，有的甚至流于形式。对预算审查监督立法，有利于进一步规范预算行为，促进人大预算审查监督工作的程序化、实质化、规范化、法制化。
强调初步审查的程序性。《安徽省预算审查监督条例》规定，省、设区的市的人大财经委员会、常务委员会财政经济工作委员会（或预算工作委员会）根据主任会议的决定，对本级政府提请人大及其常委会审查批准的预算审查、执行情况、调整方案、决算草案进行初步审查。县、不设区的市、市辖区的人大常委会财经工作委员会承担常务委员会对预算草案初审和预算执行监督的有关工作；根据主任会议决定，可以对预算执行情况、调整方案以及决算草案进行初审。对提交初审的时限、内容、材料、初审意见的反馈等，分别作了细化而刚性的规定。
明确了编制部门预算和细化预算的必要性。依法理财的关键是编制部门预算和细化预算。目前的预算编制存在两个突出问题：一是没有编制部门预算。《预算法》规定：“地方各级
政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成”，“各部门预算由本部门所属各单位预算组成。”但目前预算是按经济类别而不是按部门、单位编制。这样不利于对部门、单位预算的规范、控制和监督。二是报送人大的预算编制得比较粗、简单。我国现行预算科目包括类、款、项、目、节五级，而实际上地方各级政府报送本级人大审查批准的预算草案一般只列到类，几十个大数，一张总表或几张表格。这样，人大无法或不能很好地进行审查，使人大的预算审查监督流于形式。为此，条例规定各级政府编制的本级预算草案包括一般预算草案和政府基金预算草案，预算科目一般列至款级，重要的列至项级。各部门、单位应当按综合预算方式编制部门和单位预算。
量化了预算审查监督有关程序的时限性。现行预算编制工作往往要在地方各级人大批准后较长一段时间才能全部完成，这不仅不利于对预算的审查批准和对预算执行的监督，也影响部门预算的批复和预算资金的下拨使用。为此，条例对预算审查批准的有关程序作了量化的时限规定，以增强可操作性。一是本级预算草案应当在预算年度开始前编制完毕，并于本级人代会召开的7日前，向本级人大常委会报送正式文本。二是各级政府应当在每年第三季度向本级人大常委会报告上半年本级总预算和本级预算执行情况，以及上一年度本级财政决算草案和关于决算草案的报告。三是各级政府应当于每年第一季度向本级人民代表大会报告上一年本级总预算和本级预算执行情况；政府财政部门每半年向人大通报一次预算执行情况，并按月向其报送预算收支报告和财政收支简况。四是各级政府的预算调整方案一般不迟于当年10月底之前提出。五是每年的第二季度，各级政府应向本级人大常委会提交上一年度本级预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。同时，该条例还规定了人大及其常委会预算审查监督的方式和手段，即可以采取听取报告、审查规范性文件、执法检查和视察、评议、特定问题调查、受理控告和检举、质询和询问等方式，对本级和下级政府预算、决算进行监督，并规定了相应的法律责任。
5月1日正式施行的这部条例，将翻开全省各级人大预算审查监督工作的崭新一页。
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专栏：民主法制述评
管好人民“钱袋子”
温召祥 李长珂
如何代表人民督促政府依法理财，管好人民的“钱袋子”？近年来，陕西省宝鸡市人大常委会采取有效措施，在加强预算监督上下功夫，较好地发挥了人大对政府财政工作的监督、约束作用，有力地促进了全市改革开放和经济建设的健康发展——
提前介入 实行“两读”
搞好年度预算编制，既是实现财政资源配置、调节分配、履行经济职能的基础性工作，也是人大实施决策和监督的前提。为了改变以往审查批准与预算编制“两张皮”，促进预算编制的科学化，从1998年起，宝鸡市人大常委会坚持每年从政府编制预算开始就安排有关工作机构与财政部门沟通，了解预算编制的指导思想、基本原则和资金投向；深入市计委、经贸委、税务等综合部门调查、座谈，分析全市经济发展趋势，研究生产、经济效益、税收等增长因素，听取对预算编制的意见和建议。在掌握实情的基础上，常委会在市人代会前对预算编制初审实行“两读制”，即两次听取财政部门的汇报。在审查预算编制中，常委会坚持严格把好地方财政“不列赤字”和对“农业、教育、科技”投入逐年增长的两道“法定红线”，保证了预算的合法性，为市人民代表大会批准预算提供了翔实的审查意见。在预算执行过程中，常委会把预算调整、“两个确保”、预算外资金管理作为主要监督内容，加强检查监督，支持政府和财政部门合理调配资金，推动了各项改革措施的顺利实施。
抓住重点 寻求突破
政府对重大项目建设的投资是每年预算的重要内容之一。过去，预算对建设资金只编到类，人大审查批准后，政府才研究项目，分配资金，致使约束力不强，项目更换频繁，资金使用效益不高。为此，常委会把投资项目作为强化预算监督的突破口，要求市政府逐步对建设资金编制到项目，再提请市人大常委会审查、批准。为保证建设资金的有效使用，加强对重点项目的检查监督，近年来，常委会组织部分人大代表和常委会委员，对工业技改、城市基础设施和公路交通等36个重点建设项目进行了检查、视察。先后两次将重点项目建设列入常委会会议议题，听取审议市政府有关情况报告，有针对性地提出12条审议意见，政府及时研究，制定措施，促进了重点项目建设的规范化管理和资金安全高效运行。随着西部开发战略的不断推进，全市每年用于重点项目的各类支出达50多亿元，这些项目的建成运行，对该市国民经济持续、快速、健康发展起了积极的促进作用。
严格审计 强化监督
按照我国预算法和审计法的有关规定，地方人大及其常委会对财政决算执行进行全面监督。但由于财政预、决算的专业性、技术性较强，单靠人大常委会的现实力量还难以实现对财政预算全面、有效的监督。为此，常委会把预、决算审查监督和行政审计监督相结合，充分发挥审计部门的职能作用，对人大批准的预算，责成审计部门跟踪审计。2000年，常委会在审查财政决算时，要求政府改进方法，抓住重点，突出审计了市政府预算内专项资金。去年，又把领导干部经济责任、教育费附加、城乡电网改造及社保、退耕还林（草）专项资金等使用情况作为重点审计，向人大提供客观公正的审计报告。常委会审议时，委员们普遍反映审计报告较往年有很大突破，内容客观实在，整改措施具体可行。通过审计查出违纪资金10015万元，应缴未缴和未及时上缴的财政收入2183万元，既为财政直接增加了收入，又维护了法律的尊严。会后，常委会及时将审议意见转给市政府，督促政府有关部门严肃查处，并于3个月内专题报告结果，这一做法在社会上引起较好反响。
建章立制 规范监督
长期以来，受管理体制的制约，市一级预算编制工作一直沿用计划经济的模式，内容不够细致，透明度不够高，造成外行看不懂、内行说不情，直接影响着人大审查监督的效果。1999年以来，常委会一方面加强预算监督工作力度，一方面积极探索，着手建章立制。在广泛征求了各方面的意见的基础上，2001年6月，市十一届人大常委会第二十一次会议审议通过了《关于加强市本级预算审查监督的决定》。决定的实施使市本级预算的审查监督工作向规范化、程序化、法制化的方向迈进了一步。
近年来，宝鸡市财政收入虽有较大幅度增长，但由于各项支出口子不断增多，财政收支平衡的难度依然很大。为了使有限的资金用在刀刃上，提高资金的使用效益，增强支出的透明度，保证人大批准的预算资金安全运行，常委会把支持市政府推进财政体制改革作为一项重要内容。1998年以来，在市人大常委会监督支持下，财政部门在预算管理上进行了四项改革：一是建立政府采购制度。对购置公务用车、办公设施、汽车定点维修和加油等，实行市场化运作，公开招标，并从今年起，所有政府采购项目都纳入财政预算管理。二是建立工资统一发放制度。对市级国家机关财政供养人员，实行“编办核实人员、人事核准工资、财政核拨经费、银行统一发放”的形式管理，确保了行政事业单位干部职工工资按时足额发放和政府机构的正常运转。三是建立会计集中核算制度。对市级各部门财务收支由会计中心集中核算，逐步把二级预算单位纳入中心管理。四是推进部门的预算改革，细化预算编制。今年先在市级选择2户具有代表性的市级机关进行编制2002年部门预算试点，总结经验，逐步在全市全面推广。通过这些改革，规范了预算管理，制止了铺张浪费。据统计，2001年，全市会计集中核算纠错、拒付126笔，金额达107万元；实行政府采购108宗，金额达3353.8万元，节约资金501.5万元。
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专栏：法制论苑
述职评议谨防“假”
辛玉平
近年来，对“一府两院”领导干部进行述职评议，已成为人大常委会的一项经常性工作，这对于激励、鞭策领导干部进一步履行好公仆职责，加强对领导干部的教育、管理和监督，都是十分有益的。但是，述职中弄虚作假、谎报政绩，评议中人云亦云、不实事求是、走过场等现象在一些地区和单位也不同程度地存在。
述职造假的表现有的言过其实。把三分成绩夸大成七分，把下面干的说成是自己干的，把集体功劳归于个人。有的报喜不报忧。谈成绩浓墨重彩，讲不足轻描淡写。有的避实就虚，隐情不报。对自身不廉洁、不检点的行为只字不提，甚至标榜自己如何廉洁勤政。有的例行公事，敷衍应付。有的对人大组织评议认识不端正，准备不充分。
评议造假的表现为一是不想评。个别常委会组成人员觉得自己到人大工作已经是“二线”了，没有什么必要再对“一线”的工作指手画脚。二是不愿评。有些同志来人大工作前在“一府两院”长期担任过领导干部，认为过去得到过人大的支持，自己到人大后也不能太“难为”现任者。三是不敢评。有的参评人员怕得罪人，最终选择三缄其口。四是不真评。个别人甘做“和事佬”，审议发言不触及矛盾，废话套话一箩筐，不解决任何实际问题。这种述职评议，不仅起不到应有的作用，而且会影响甚至败坏领导作风、思想作风和工作作风。
述职评议要“打假”，必须上下齐抓共管，实行综合治理。首先要解决好述职者的思想态度问题。述职人员要敢于面对自己，敢于解剖自己，不夸大成绩，不隐瞒错误，实事求是。其次，评议人员要认真行使好党和人民赋予的神圣权力，坚持天下为公，客观公正。再次，人大常委会及其办事机构对述职评议工作要加强领导和检查监督。既要“听其言”，更要“查其行”，不能认为“述得好工作就好，述得差工作就差”，而要深入实际调查研究，考察核实，一经发现有不实之处，要严肃批评教育，认真督促整改。同时，要将述职评议情况及时向有关部门和述职人所在单位全体人员通报公示，以便大家监督；对“假评”、“假述”者，应当采取惩治措施，确保述职评议工作的严肃性和实效性。
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专栏：地方人大工作简报
昌邑“三个结合”实施监督
本报讯 山东昌邑市人大常委会近年来实行“三个结合”，增强监督实效。
“大”“小”结合：定期听取“一府两院”工作汇报，加强对计划和财政预算执行、企业改革等重大事项的监督。同时通过联系代表和信访制度，及时督办解决与群众密切相关的热点、难点问题。一年来，常委会联系代表250人次，听取、反映代表意见建议45件，处理代表、群众来信来访126件次，处结率达98％。“点”“面”结合：有计划、有重点地评议“一府两院”被任命干部，同时组织全市908名人大代表对290个乡镇职能部门进行集中评议。“前”“后”结合：实行事前监督和事后监督并举，提高监督的质量和效果。
（李永兴）
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专栏：地方人大工作简报
盱眙建立与代表对话制度
本报讯 江苏盱眙县人大常委会今年以来建立了与代表、群众对话制度：不定期召开人大代表、群众座谈会；邀请代表列席常委会会议；人大常委会组成人员定期下基层，深入走访代表和选民，倾听他们的呼声，并切实解决实际问题；对“一府两院”一些涉及面广、与群众利益关系密切的重大决策和举措，及时向代表和群众征询意见，使之更加符合人民群众的意愿。（郑鸿儒）