第11版(法律与生活)
专栏：探源与思考
把握法治化中的政策导向
韩忠荣
党的“十五大”报告确立了“依法治国”的方略和“法治国家”的目标——在2010年初步建立起社会主义市场经济的法制体系，到21世纪中叶将我国建设成为社会主义法治国家。
为了加快我国的社会主义法治化进程，要做的工作有很多，单从政法部门来讲，根据我们在实践中的一些做法和体会，我们认为必须把握好法治化进程中的政策导向，把依法办事与党的政策导向有机结合起来。
首先，在思想上要认清政策与法律的关系。政策与法律都属于国家的上层建筑，都具有强制性、权威性，但是政策与法律又有所不同。
法律是由国家制度认可的并由国家的强制力保证其实施的行为规范的总和。政策是阶级、政党或社会集团为实现和维护自身的利益，以权威的形式规定的，在一定时期指导、规范人们活动的行为规则。相比较而言，政策具有阶段性、灵活性和及时性，法律具有长期性、稳定性和成熟性。政策与法律二者的关系是政策指导法律，法律体现政策；政策是法律的灵魂，法律是政策的载体；政策是法律的内核，法律是政策的外化。政策与法律的这种区别和联系，决定了执政党在法治化过程中，既需要将执政党的政策通过国家的权力机关上升为国家的法律，并适时地加以修改和完善，同时，又必须在宪法和法律允许的范围内开展活动，并通过一系列具体的措施和党员干部的模范行为来促进宪法和法律的实施。
其次，在实际工作中要把依法办事与党的政策导向有机结合起来。
过去在很长一段时期，由于我们尚未确立“依法治国”的方略和“法治国家”的目标，因而在实践中存在着重政策、轻法律，以政策代法律的现象，习惯于按政策办事，不习惯于依法办事。现在我们确立了“依法治国”的方略和“法治国家”的目标，却又出现了另外一种偏向，似乎一讲“依法治国”，一讲“法治国家”，就可以不要党的领导，脱离党的领导，从而根本否定党的政策在国家政治生活中的指导作用，把依法办事与党的政策导向完全对立起来。这两种偏向与社会主义法治化进程的现实要求，都是不相适应的。
事实上，从性质上来讲，政策与法律都属于国家的上层建筑，对于执政党而言，对于推进社会主义法治化而言，它们二者并不是相互对立的，而是相辅相成、相互统一的。
这是问题的一个方面。从另一方面来看，政策与法律在功能上，又确实存在着差别，对各种复杂多变的社会关系具有不同的调整作用。这就要求我们在实际工作中，必须处理好它们二者的关系，既不能借口坚持党的政策导向，任意干预检察机关和审判机关的国家司法活动，办人情案，办关系案；同时也不能借口依法办事不要党的领导，甚至否定党的领导，把依法办事与党的路线、方针、政策对立起来。
党对政法工作的领导主要是一种政治领导，这种政治领导具有很大的原则性和方向性，它是通过党的政策导向体现出来的，它以不影响司法机关对具体案件独立地进行司法活动为界限，它并不是对具体案件的包办代替。同时，司法机关在对具体案件独立地进行侦查、起诉、审判过程中，也一定要自觉地理解领会党的路线、方针、政策，绝不能迷失政治方向，只见树木，不见森林，陷于事务主义的泥潭，一定要把依法办事与党的政策导向有机结合起来。（作者为中共山西省朔州市市委常委、政法委书记）
第11版(法律与生活)
专栏：
近日，浙江省兰溪市人大常委会组织该市的人大代表对农业、林业进行视察检查，特别对林业的退耕还林、春季植树造林进行重点视察，发现问题及时督查落实。
图为该市人大代表在视察石门槛林场。郑志谷周晓东摄影报道
第11版(法律与生活)
专栏：
法律的底线
晓武
教材的出版发行，通过什么渠道？采取什么方式？不同时期，有不同的需要。而无论怎样做，总会有一条最后的底线。
在计划经济向市场经济转轨的过程中，各行各业都在发生着深刻的变化，遇到了各种各样的难题。为解决问题，人们在探索中前进，有时自觉不自觉地就走到了法律的边缘，面临利益的抉择和冲突，选择什么、放弃什么，首先应该考虑的是法律的原则，是广大人民群众的切身利益。任何行业、任何部门的利益都不能凌驾于法律之上。
如果为了部门的利益、眼前的利益，漠视、容忍甚至纵容一些明显违背法律的行为，那么就是与人民的、国家的根本利益背道而驰，终有一天，我们会为此付出更大的代价。
刚刚结束的“两会”上，朱镕基总理在政府工作报告中强调，要切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。加入世贸组织，也对政府依法行政提出了更严格的要求。各级领导干部应牢牢树立依法行政的观念，对那些在一定历史条件下产生的、与法律原则相违背的规章、制度自觉进行改革和调整。总之，无论面对任何复杂的情况，都不能去触及那条最后的底线——法律。
第11版(法律与生活)
专栏：
昆明铁路公安实行量化管理
本报讯云南省昆明铁路公安处实行工作指标量化管理，把民警的个人目标与组织目标结合起来，激发了民警的内在活力。2001年，因目标管理考核不达标，队伍管理不善，执行措施不力，下属派出所有2名所长、指导员被免职；5名科室领导及派出所所长、指导员经考核，公安保卫工作指标不达标，被列为末位培训；2名有严重执法过错的民警被辞退；1名不称职的民警被调离公安机关。（李鸣放王宏斌）
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专栏：
无为村民自治工作步入正轨
本报讯安徽省无为县人大常委会重视对《村民委员会组织法》贯彻实施工作的指导和督促检查。目前，该县建立了村民会议制度、村民自治章程、村务公开制度、财务管理制度、村民委员会定期报告工作制度等。全县95％以上的村制定了《村民自治章程》和《村规民约》，基本形成了以村党支部为核心的村级组织网络，村民自治工作步入正轨。
（施长发）
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专栏：
武警新疆总队第八支队成立廉政督察组
本报讯武警新疆总队第八支队组成督察组，在节日期间，重点检查和暗访全支队干部及家属是否收受礼金、有价证券和礼品；是否用公款娱乐消费；是否借拜年、联谊等名义宴请上级领导；是否借过节突发奖金、补助、津贴、实物；是否借过节搞封建迷信及赌博、酗酒，以及是否借过节召开各种无实质意义的座谈会，滥发文电等情况。
（袁定友鲍山荣）
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专栏：
荣誉的来源
牛步云杨改勇刘婷婷
这是一个充满荣誉的集体。
河南省郑州市上街区人民法院多次被评为“人民满意的好法院”，荣记集体二等功，一年获得了19项荣誉称号。是什么使他们获得令人瞩目的荣誉呢？
以班子为龙头
翻阅上街区法院印制成册的一系列制度和“责任目标书”，你会发现党组头上的“紧箍咒”要比一般干部多得多。禁止下属做的事，领导坚决不做；提倡下属做的事，领导带头做好。
院长郑水泉专捡大案难案办。外地来做生意的张某，到某厂澡塘洗澡，被突来的热水烫伤肩部，治病花去了不少钱。想打官司又担心自己是外地人，怕打不赢官司又耽误了生意，多次找浴池交涉未果，还听了不少难听话。无奈，他鼓足勇气来到上街法院。法院受理后，郑院长亲自审理该案，很快就为这位外地人讨回了公道。
去年，上街法院几位主要领导先后“啃”掉重大复杂疑难案件26起。
以审判为中心
围绕“审判工作”这一中心，上街法院先后推出了一系、列措施：
在全院推行党风廉政目标责任制考评、业务目标考评、作风纪律查评、社会公众讲评、本院法官测评，并对全院法官每年进行一次法律知识考试。
立案庭开展了“让群众少跑一次腿、少等一分钟、少误一点功”活动。凡来法院打官司的当事人，只要材料齐备，符合立案条件，保证在一小时内办完所有立案手续，决不让当事人跑第二趟。目前，该院一小时立案率达100％。
以教育为基础
上街区法院规定，对刚进法院的法官必须做好“入门”教育，把法院的“传家宝”送到法官心窝里。他们还推出了一系列人文关怀措施：法官和家属有病，党组成员一定到医院和家里探望；法官家中有矛盾、困难，党组要亲自帮助解决；法官有思想包袱、想不开的事，党组要主动谈心解决；法官有了实际问题，党组要想方设法帮助解决；法官子女就业安排有困难，党组要积极主动协调帮助等。
以情感人，以教育促工作是上街区人民法院加强法官政治思想教育的新办法。1995年以来，该院党员和群众共结成18对帮学对子，先后发展12名党员，均已成为业务骨干，其中还有9名当上了正、副庭长，在法院挑起了大梁。
2001年，上街法院案件审结率达99％以上。
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专栏：
行走在法律的边缘
——关于自考教材“系统内部发行”的思考
本报记者武侠
连日来，各地陆续有读者来信对自考教材实行“系统内部发行”的做法提出了疑问：是否能满足广大考生的需要？是否合乎法律的要求？有专家认为，长期以来，我国中小学等多种教材一直通过单一渠道发行，确实存在着某种程度的“垄断”现象。这种体制已经不能适应社会主义市场经济的需求。从法律层面上来分析，教材“系统内部发行”实际上是——
什么是“系统内部发行”？说白了，就是严格限制市场化的社会发行渠道，由考试的主管部门控制教材的总发行权，通过行政系统内部的机构和网络下发教材。
据了解，目前，教材“系统内部发行”不是一种新鲜的做法，从全国性的中小学教材，到各种行业性考试的教材都曾经或仍然采用这种方式。以行政的手段和渠道来经营一种商品，在大力发展市场经济的今天，似乎显得格格不入。而记者从自学考试教材主管部门了解到，这种“主渠道”的发行方式还有可能在全国范围内进一步推广和加强。
经营资质——系统内部发行的尴尬
据了解，自学考试教材采用系统内部发行始于1995年。在此之前，自考教材的编定、印刷、发行工作一直存在着不少问题：不按要求编写，不按时交稿，出版社粗制滥造，不按时供应等等，严重影响了考生的学习和考试，群众意见很大。
为了使“系统内部发行”合乎法律要求，1999年，全国自考办注册成立“梅迪亚图书资料供应中心”（简称梅迪亚）。“中心”主要职能是负责自考教材在全国的系统内部发行，并成为“以考养考”的重要工具。同时，全国自考办严格限制其他社会渠道发行教材。据教材与出版处负责人介绍，目前这种做法已在四川、重庆、吉林、辽宁、山东、江西、福建、湖南8个省市开始推广。
为了与“梅迪亚”相对应，许多地市也成立了相应的经营单位，但并不健全，不少地市仍由行政性的主管部门承担发行任务。
行政管理职能部门从事经营行为，正是国家明令禁止的。
强迫订书，垄断经营———法律划出的底线
要实现“系统内部发行”，最关键的是考试报名与教材征订相结合。关注这一环节，我们感觉到行走在法律边缘的磨擦与震荡。
防止盗版与强迫订书。要求考生必须在报名时预订教材的过程，事实上就是与盗版教材争夺考生的过程。考生情不情愿呢？
一个考生从预订教材到拿到书，一般需要两个月左右。而市场上的盗版在“订书单还没送上去”的时候，已经铺天盖地了。
考生拿到教材时，离考试时间多则5个月，少则2个月，复习时间够不够用？想提前买，可不可以？正版教材，过了报名时间就没有了，而盗版，无时不在，无处不在。
从价格上来说，盗版教材的成本连正版的20％都不到，三折就可以批发。有的地方四五折就能买到。
从质量上来说，随着盗印水平的提高，一些盗版教材与正版差别甚微。更别说，个别正版教材的出版社出于利益驱动，也有违反合同、偷印“系统外”的教材的现象。
可以说，在与盗版教材的竞争中，正版教材并不占据优势。在大部分考生并没有能力识别盗版的情况下，要使考生在报名时预订教材，在耐心细致的思想工作后，“不买教材就不给报名”的“强迫交易”就极可能出现了。
“消费者在购买商品或者接受服务时……有权拒绝经营者的强制交易行为。”“消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。”《中华人民共和国消费者权益保护法》为自考教材发行划出了一条鲜红的底线。
事实证明，这种强迫交易的行为不但存在，在某些地方还相当严重，某省一位报名参加自考的法官就曾以“被剥夺受教育权”为由，将当地考办告上了法庭，最后不了了之。法官尚且如此，而大部分考生又能有什么作为呢？
保障供应与不正当竞争。为保障主渠道畅通，“系统内部发行”切断了所有通向市场的社会供应渠道，把大部门图书经销商排除在外，不属于“系统内”就不能卖正版。
在激烈的竞争中，各地考办要么是没有国家拨款的事业单位，要么是经费极其有限的行政机关，在实行市场经济的今天，他们靠什么打赢这一仗呢？
于是，教材发行中的利益分配成为一个不能回避的问题。据悉，近年来，自考教材一年发行的总码洋约为1.6亿元左右，利润有多少？目前，尚无明确数字。
经营单位在经销商品中获得利益，应该遵守公平交易的原则。《中华人民共和国反不正当竞争法》规定：政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。
不正当竞争，成为“系统内部发行”踩到的又一条法律红线。
管理——应该管到哪里
加强管理，扩大宣传，帮助广大考生自觉抵制盗版，合法地进行自学和考试，这是考试主管部门的责任和义务，关键是——管理应该管到哪里？
考试主管部门在发行教材时，既是管理者，又是经营者，既是裁判员，又是运动员。如何正确处理两者关系，是一个敏感的问题。
不管出于什么原因，如果以行政方式干涉企业经营行为，甚至行政管理部门直接参与经营，势必造成不正当竞争，甚至会触犯法律，侵犯广大考生的合法权益。这不是有关部门的初衷，也损害了国家考试主管部门的权威和形象，更与社会主义的法治精神背道而驰。
日前，中国青年报以“中小学教材出版告别垄断”为题，为我国中小学教材编写、出版和发行体制的改革而喝彩。文章说，改革的重心就是打破垄断，引入竞争机制，今后将可能允许个体渠道介入教材发行。按照国家新闻出版总署的部署，今后新教材的印刷、发行将在各省范围内试行招标。各出版社参与竞标购买经审查的国家课程教材的版权，然后自行出版并发行教材。
这一消息，对全国广大自学考生来说，无疑是一个“利好”。相信在不久的将来，在教材多样化和发行多渠道的情况下，自学考生也将在更大范围内拥有对教材的选择权。
考试教材“系统内部发行”既然存在，就有其历史的必然性。另一方面，这种体制带来的弊端和困扰，人们也越来越无法等闲视之。对于这一问题，本版邀请的几位嘉宾各有见解———
刘长占：教育部自考办教材与出版处处长
邱宝昌：北京汇佳律师事务所主任
王泉：国家新闻出版总署图书发行司发行处副处长
戴云波：中国图书出版杂志社编辑
议题一：报名与预订教材相结合，是否侵害考生合法权益
刘长占：自考教材由全国高等教育自学考试指导委员会统一组织编写，并实行系统内部供应。主要目的有两个：一、体现自学考试特点，保证教材编写质量；二、按时向考生供应教材，保证考生有足够的自学时间。事实上，全国自考办并没有要求考生报名时必须买教材。但是我们提倡考生通过自考系统订购教材。当然，有的省市在这方面做得严格一些，致使有的考生告状，认为剥夺了他们接受教育的权利。可从我们办教育的角度来讲，接受教育是有条件的，不买教材是否可以认为你拒绝接受教育，在中国这样的文化背景下，上学买书是一种人人皆知的习惯做法，不应该有什么异议。
邱宝昌：首先，从消费者权益保护角度来讲，教育是一种服务。考生在买教材时是消费者，与教材经营者之间构成了一种消费关系，在这种关系中，消费者有知情权和选择权。以买教材作为报名的附加条件，明显侵犯了消费者的权益。其次，公民受教育的权利是宪法赋予的，任何人都无权剥夺。以买教材作为接受教育的条件，是不公正的。自学考试目的就是为那些没有条件接受正规高等教育的人提供一个受教育的机会，他们中间有相当一部分人经济困难，上不起学、买不起书，如果因为不买教材，就剥夺他们受教育的权利，与自考制度的初衷是相违背的。
戴云波：可能全国自考办并没有明确要求考生报名时必须买教材，但是也没有制度保证就不发生这样的现象。在基层有没有粗暴对待考生、强迫买教材的现象呢？如果有充分理由要求考生必须买指定的教材，应该事先公示，给考生知情权。
议题二：是不是垄断经营
刘长占：在其他发达国家，类似的教育形式教材发行的做法比我们的做法更到位。比如，日本的放送大学，学生在注册时，就把教材费交了。而教材的编写、出版、供应均委托给一家财团法人，由他们直接把教材寄送给考生。英国开放大学也是如此。实际上，我们的自学考试与这两种教育形式没有本质上的区别。市场经济不是单一经济，也不是完全无计划的。不能说搞市场经济就什么都拿到市场上去竞争，也不能因为有计划就视其为垄断。该管住的必须管住。自学教育在市场经济中作为一个系统，必须有严格的管理，有计划地编写、出版、供应教材，才能保证自学考试的正常运行。根据市场需求制订计划不能简单地称之为“垄断”。
邱宝昌：自学考试的主管部门可以定下大纲，对考试水平提出要求。至于考生使用什么教材，应该有选择权。行政管理部门以命令的方式间接或直接进行的经营行为，是应该受不正当竞争法调整的。如果强制性要求考生必须买自考教材，不买就不能报名、不能通过考试，并通过这种方式营利，就形成了不正当竞争。
戴云波：事实上，教材的发行涉及到一个部门利益的问题。税务有税务出版社，财政有财政经济出版社，这是我国出版体制的现状。如果都以保证供应质量为由，控制教材的发行渠道，难免造成垄断。在国家主管部门的管理引导下，应该倡导教材经营行为的良性竞争，在竞争中形成认可的品牌。教材的质量和考生的合法权益才能在最大程度上得到保障。
议题三：你有什么建议？
王泉：事实上，自考教材发行工作中存在的一些问题，比如，交稿不及时、供应没保障、质量不过关等，在中小学教材和其他教材发行工作中也同样存在，有的涉及面更广。这些问题，完全可以通过市场化的手段来解决。目前，中小学教材的出版发行工作正在进行改革，实行招投标。把教材的出版发行放开，面向社会、面向市场，谁的价格更低廉、服务更优质、供应更及时，谁就有资格承担出版工作，谁就可以赚这份钱。这样既可以为有关部门卸下包袱，也可以保证学生用书，体现了公平、公正的市场经济规则。
戴云波：目前，垄断经营在许多行业都一定程度地存在，比如，水电、气暖、电信、铁路等等，出版业也是如此。这些产业完全走向市场不是一朝一夕的事。在教材的编写、发行方面，有必要加强管理，而管理是否非要建立自己的发行网络，实行“垄断”发行？从1985年始，我国出版业开始改革，向经营性、企业化转变。最近几年，力度逐渐加大。目前，在安徽、重庆、福建等地，中小学教材出版发行的招投标改革已经开始实行。自学考试教材的发行是不是可以借鉴一下。
邱宝昌：要保证教材的质量，应该在管理体制上进行改革，教材的编写、出版、发行可不可以适度放开，引入竞争机制，采取竞标的方式，由专家和社会进行评判。一个良性的机制比自建出版社要有效得多。目前，我国图书出版业在某种程度上存在着暴利现象。我们应该想办法使教材合理定价，最大程度地缩减盗版教材的利润空间，遏制盗版的泛滥。总之，我们的一切做法都应该以对考生有益、对国家有益为出发点。 图片摄影：柳晓力