第9版(民主和法制周刊)
专栏：
激情飞越
全国公安系统文艺汇演11月18日至12月16日在北京举行，来自各省、自治区、直辖市公安厅、局及铁道、交通、林业公安民警1000多人参加共计9场文艺演出，这是多年来我国公安系统规模最大、最有影响的一次文艺活动。
图①：云南昆明市公安局演出的舞蹈《忠诚颂》，表现公安民警在缉毒斗争中英勇献身的事迹。
图②：广西柳州市公安局演出的舞蹈《警察的风采》。
本报记者陈晓钟摄
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
天罗地网
今年3月以来，河南洛阳市各级公安机关全力加强和完善指挥通讯系统、市县两级卡点装备建设、市区防控体系建设。全市设置市级卡点54个，县级卡点168个，基层卡点769个，基层报警点7263个，选聘报警信息员17489名，组织培训33186人次。全市18个县（市）区公安局、分局都建立了装备精良、反应快捷的专职出警队，总人数达343人，初步形成了快速反应大网络。全市公安机关的指挥调度能力、快速集结能力、设卡盘查能力、追歼缉捕能力、合成作战能力大大提高。
图①：整装待发。图②：设卡堵截演习。图③：采取多种形式向人民群众发还被盗物品。岳伟摄
第9版(民主和法制周刊)
专栏：“12·4”全国法制宣传日征文
代表任期的启示
许士光
近日，中央电视台知识性节目《开心辞典》播出中，有一道“全国人大代表任期几年”（A：3年；B：4年；C：5年）的选择题，难住了一位31岁、具有大学学历的女选手。只见她思考片刻，觉得拿不准，就用“求助方法”打电话询问自己的丈夫，其丈夫思考后回答她“4年”。郭女士有点不放心，就问在场的亲友团，她父亲肯定地说“是4年”。她很相信父亲的老到，选择了“4年”，结果被淘汰出局。
一道难度并不大的题目，一下子难住了三个人，而且首先难住了一名大学生，确实令人有点遗憾。
公民不知道“全国人大代表任期几年”，说明有的社会公众对我国的人民代表大会制度的相关知识知之不多。
由此笔者感到，大力开展宣传、普及人民代表大会制度是多么必要。首先，地方各级人大及其常委会要利用人大换届、召开人大会议、人大常委会会议、执法检查等机会，广泛宣传《宪法》、《选举法》、《地方组织法》、《代表法》等法律法规，向公民宣讲人民代表大会制度是我国的根本政治制度、我国的一切权力属于人民、人大代表应当具备的基本条件、公民和选民的权利义务、选举的基本程序等知识，帮助他们弄清人大制度的含义，理解它的实质。其次，各级人大代表在与选民、原选举单位联系和代表视察时，应采取各种方式，向选民和人民群众宣传有关法律知识，把本级人大代表的任职期限、任期内怎样联系选民、为选民服务和接受选民的监督、代表在人大会议期间和闭会以后怎样开展工作及活动等相关的基本知识，综合起来进行宣传。再次，借助当地报纸、广播、电视等宣传工具进行宣传，可在媒体上开辟专版、专栏、专题宣传人大制度的有关知识。另外，中学、大学的政治课程和党校、干校等成人学校，都应开设“人大制度”课，尽可能多地让青少年和各级干部接受人大制度有关知识的学习和教育。只要上上下下一起努力，大力宣传、普及人大制度知识，增强全民的人大意识，有些公民不知“全国人大代表任期几年”之类的状况是可以改变的。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
光荣牌的效应
董立新杨兰芳
今年11月，对于江苏射阳县耦耕乡其村周锦贤老汉来说，又是双喜临门：一喜是他家被评为“三户”中的最高荣誉——“文明户”，另一喜是在“四五”普法第一年，他家被乡党委、人大、政府评为“学法、用法、守法标兵户”，他还将被乡人大邀请参加纪念《宪法》颁布20周年座谈会，这是周锦贤家第十三次获得这两项荣誉。
想起13年前的那场“借牌”风波，老周感慨万千。多年来，耦耕乡儿子找对象、姑娘找婆家都要看对方家挂没挂上什么牌子。1988年9月，老周的三儿子要订婚，可家里什么光荣牌都没有挂上，这可怎么办，真是急死人哪！
周锦贤的妻子想来想去想出了一个办法，要老头子出面把其弟周锦康家里的牌子拿来借用一下，等儿子的亲订好后再还他。弟弟同妻子商量，他们觉得牌子虽小，但荣誉是至高无上的。世上只有借钱借物的，还没听说借“荣誉”的。但儿子明天就要订亲，没“牌子”怎么办？万般无奈，周锦贤找到了当时任村支书的高志祥家里，村支书当晚就召开了“紧急”会议，进行研究，最后一致的意见是：根据乡党委、人大、政府“关于对平时确有特殊表现，作出贡献的，可以提前评比，提前命名挂牌”的文件精神，认为周家上半年确实较过去有明显进步，虽然在邻里相互帮助上差些，在遵纪守法方面做得还是不错的，因此先发给他家一个临时“遵纪守法户”牌子。
经过努力，在1989年的评比中，周锦贤家终于被评上了“三户”中的最高荣誉户——“文明户”。从这件事到现在，周锦贤家已连续13年被评为“文明户”和学法、用法、守法标兵，他还多次到县、乡现身说法，用他家的这件事，教育了一大批人。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
由程序向实质转变
——深圳市人大计划预算审查监督工作述评
本报记者傅旭
在广东省深圳市人大今年的预算审查中，代表们提出，在电脑设备的购置上，有的部门一台电脑支出两万多元，有的不到一万元，无统一标准，要求市政府制定。对深圳某市级医院要求购置先进的核磁共振设备，代表们认为，市里同类设备已有五六台，再添置会造成资源浪费，且不利于医疗资源共享。这些意见都纳入了审查报告，并得到大会采纳。
人大如何做好计划预算的审查监督，是一个十分重要的课题。作为我国改革开放的试验田，深圳市人大在这方面也做了有益的探索与实践，并已取得较好效果。
解放思想敢为人先
人大对计划预算进行审查监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。市人大进一步确定了审查监督内容和重点，在监督方式上，一方面注意发挥审计机关的作用，一方面围绕人民群众关心的热点问题组织常委会组成人员和人大代表进行视察，推进工作的开展。
但是，由于没有专门机构受计划经济和传统观念的束缚，过去对计划预算的审查监督往往流于形式，只是停留在程序性的审查上。为实现监督从程序性向实质性转变，市人大以完善机构、建立制度为突破口，进行大胆实践。1995年，市二届人大常委会成立时决定设立计划预算审查工作委员会，并聘请了一批各方面的专家作为顾问协助工作，在全国人大系统起了率先垂范的作用。
在实践中，市人大还建立了计划预算审查监督的基本制度：规范计划预算草案的编制，细化计划预算，要求政府在提交计划预算报告的同时，提出计划预算草案；建立政府投资项目的审批和跟踪监督制度；确定预安排制度，即计划预算必须经法定程序批准后方可执行，市政府对于确需安排的重点项目和资金，必须编制预算安排方案，并于每年1月15日前提请市人大常委会审查批准。
由于制度的逐步建立和完善，监督也迈出了实质性步伐。1997年，市人大在审查政府投资项目的过程中，对领导计划安排3000万元，总投资2亿元的微型汽车项目提出了意见，认为这个项目缺乏可行性，应做好市场研究，全面分析有利条件、不利因素和市场风险，避免由于决策失误而造成投资损失。这个意见被大会采纳，市政府有关部门在经过分析论证后，最终取消了这个项目。
开拓创新深化改革
实现对计划预算的实质性监督，在运行中会遇到很多矛盾和问题。深圳市人大在开展这项工作中，注意把对具体工作的监督与开拓创新、深化改革相结合，从而从根本上解决了存在的问题。
计划审查中以政府投资项目和计划目标为重点。深圳市近几年投资均达100亿以上，但在政府投资项目建设管理领域尚存在着前期工作不足、决策程序不规范、建设管理薄弱等问题。市人大就从具体项目入手，解剖典型，推动体制的完善与创新。1997年，市人大计划预算委员会对全市政府投资项目进行了为期5个月的检查，发现政府投资项目普遍存在着投资超概算和超预算现象，其原因就是项目的前期准备不足。为此，市人大常委会专门作出《关于加强政府投资项目建设管理的决定》，要求市政府切实加强项目前期准备工作，在未完成可行性研究，初步设计和编制概算的基础上，不得列入政府投资项目计划，从而有效地控制了投资风险和损失浪费。
预算审查中以推进部门预算为核心。依照法律规定，预算草案和预算调整方案需经人大或常委会审查批准。过去预算草案存在许多弊端，主要是预算内容太粗，无法准确反映资金的使用情况。为此，市人大从细化预算入手，进行部门预算试点，深化财政体制改革。今年全市所有行政事业单位都实行了部门预算，初步建立了适应社会主义市场经济要求的部门预算制度。
以群众关心的热点问题为着眼点。几年来，人民群众对行政事业单位经费开支非常关注，特别是对机关用车、维修、房屋修缮、设备采购等问题反映较大。为此，市人大制定了《深圳经济特区政府采购条例》，对以上问题都采取公开招标的办法，既解决了群众关心的热点问题，也节省了行政事业单位开支，促进了政府机关和行政事业单位的廉政建设。
加强立法确保监督
深圳人大在开展计划预算审查监督工作中还有一点成功的经验，就是通过立法使计划预算审查监督规范化、法制化，这是做好计划预算审查监督工作的有力保证。
市人大于1997年制定了《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定》，去年对该规定又进行了修改和完善。这个规定对计划和预算的初审、计划预算的审查和批准、计划和预算的部分调整及决算的审查批准都作了明确规定。为保障人大常委会正确行使宪法、法律、法规规定的各项监督职权，市人大还制定了《深圳市人民代表大会常务委员会监督条例》。这两部法规与国家的有关法律相辅相成，基本构成了计划预算审查监督工作较完整的法律规范。
而深圳市人大在此规定之后制定的《深圳经济特区政府采购条例》和《深圳市政府投资管理条例》，在我国地方立法工作中都具有开创性意义。前者对政府采购的范围、方式、招标程序、采购合同、监督检查、法律责任都作了具体规定，而后者对政府投资项目的立项、项目计划、建设管理、项目监督、法律责任都作了具体规定。市人大还与有关部门配合，制定了深圳特区统计条例、信息化建设条例、国有资产管理条例、注册会计师条例、审计监督条例等。这些法规的制定，形成了规范计划预算审查监督的法律体系，使计划预算审查监督工作做到基本有章可循，保证了这项工作的顺利进行。
在加强计划预算审查监督的基础上，今年深圳市人大又开展了“绩效审计”，即不仅要管住政府怎么花钱，还要管住政府花钱的效率，这又是一个创新之举。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：贯彻落实十六大精神推进民主和法制建设
论宪法的权威
肖扬
宪法是治国安邦的总章程，具有最高的法律效力、法律地位、法律权威，是诸法之首，在百法之上，是所有社会成员的最高行为准则。2002年11月，江泽民同志在党的十六大报告中要求：“党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范”。新修改的党章重申：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这两大政治文件都把宪法和法律作为党领导和执政的基本依据。2002年12月4日，胡锦涛同志在首都各界纪念宪法公布施行20周年大会上的讲话中明确提出：“在全社会进一步树立宪法意识和宪法权威，切实保证宪法的贯彻实施”。这些都说明我们党带头维护宪法和法律的权威，特别是宪法的至上权威，标志着我国将沿着依法治国，建设社会主义法治国家的道路继续阔步前进。
宪法的权威，就是党和人民的权威
宪法的至上权威，意味着党的权威，国家的权威，人民的权威。维护宪法至高无上的权威，是全党、全国各族人民的共同责任。
宪法的至上权威，意味着一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，国家立法机关制定的法律、行政机关制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规必须符合宪法的精神。
宪法的至上权威，意味着任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法规定了公民的基本权利和义务，规定了法律面前一律平等的宪法原则，即“任何公民都享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。
宪法的至上权威，还意味着一切违反宪法的行为都必须予以追究。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这是我国法制建设的基本方针。违反宪法是最大的违法，更要严格追究。
维护宪法权威，建设社会主义法治国家和政治文明
维护宪法的至上权威，是实现依法治国，建设社会主义法治国家的重要基础。依法治国首先就是依宪法治国，宪法正是民主与法制的最完美的结合。没有宪法，固然不可能建设法治国家，而有了宪法却没有权威，同样不可能建设法治国家。
维护宪法的至上权威，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要前提。宪法是民主政治的基石。宪法的意义就在于它是民主政治的确认和保障，保证民主政治的长期性、稳定性。因此，承认人民当家作主，就必须承认宪法的权威。
宪法作为民主制度化的产物，是政治文明的一个重大成果。党的十六大提出建设社会主义政治文明，意味着社会主义民主将进一步扩大，党的领导方式和执政方式将进一步改善，依法治国特别是依宪法治国将进一步加强。如果宪法没有树立应有的权威，将使社会主义政治文明难以实现。
一切组织和个人都要在宪法和法律的范围内活动
宪法既是人民意志的反映，同时也是党的意志的体现。我们既要维护宪法的至上权威，又要始终坚持党的正确领导。江泽民同志深刻指出：“以为发扬民主、强调法制就不需要党的领导，这是错误的。”同样，以为强调党的领导就不需要法制，也是错误的，必须坚持二者的有机统一。
江泽民同志十分强调党要遵守宪法和法律。1992年，在全国政法工作会议上的讲话中，江泽民同志指出：“各级党委、政府都要模范地执行宪法和法律，防止和纠正以言代法、以权压法、干扰执法的现象。”1997年，在党的十五大报告中，江泽民同志指出：“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权”。2002年，江泽民同志在党的十六大报告中再次指出：“党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。”
当然，党既要在宪法和法律的范围内活动，又负有发展宪法和法律，使宪法和法律符合时代需要的重大责任。江泽民同志在党的十六大报告中提出要“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，而依法执政的一个重要方式就是“提出立法建议”，把党的政策和主张依照法定的程序化为人民的意志和国家的意志，融进宪法和法律之中。1982年宪法公布后，中共中央根据实践的发展和时代的要求，三次向全国人大常委会提出修改宪法的建议。这三次修改宪法，使宪法更加符合改革开放、实行社会主义市场经济、实施依法治国、建设社会主义民主政治的时代特征，实现了宪法的“与时俱进”。
（作者系中国首席大法官、最高人民法院院长）