第9版(民主和法制周刊)
专栏：特别报道
“搁浅”之后
——福建惠安县小岞镇一起对村委会主任违法停职案透视
本报记者崔士鑫
一艘渔船搁浅，却引出了一起村委会组织法在基层“搁浅”的事件。
近两年来，随着村委会组织法的日益普及，对民选“村官”任意停职的现象已比较少见。然而，日前记者随全国人大常委会执法检查组到福建，却了解到这样一个案例。尤其是这一事件背后透露出的某些基层干部对村民自治的态度，更值得深思。
一份文件两个版本
福建惠安县小岞镇东山村，是个有着典型“惠安女”风情的渔村。村里?渔民历来有朝奉妈祖的习俗。
去年7月18日上午，该村村民自发组织分乘几艘渔船，到湄州朝奉妈祖。返航途中，其中一艘渔船搁浅。此事惊动了惠安县、泉州市海警等部门。随后，镇党委认为村主任黄抱生对村民用渔船非法载人制止不力，“经镇党委会研究决定：停止黄抱生同志小岞镇东山村村民委员会主任职务。”停职决定同时?报给县委组织部、县民政局，并抄送给各行政村党支部、村委会。
停职令下发不久，黄抱生便找到镇党委，指出他们将民选“村官”停职是违法的，并向县、市民政等部门反映。镇党委这才意识到这样做的确不妥。但他们并不认为这是一件多么严重的事，随后只把“停职”改为镇党委“建议”东山村村委会将村主任黄抱生停职，连决定的主题词“停职、黄抱生、决定”都一字未动。
虽说是建议，黄抱生实际上是被停止了村主任职务。他在被“建议停职”直到新一届村委会选举，只被叫到镇上开过一次会，就是布置村委会换届选举。
看法不同见解各异
在黄抱生家里，记者看到，这位老党员一提起他被停职的事，就情绪激动。“我是一名共产党员，”黄抱生说，“这村干部你不让我当，我可以不当，但你这样干是违法的啊！”
但是更让他想不通的事还不止于此。
去年10月，东山村村委会换届选举，村民初选候选人时，黄抱生名列其中。本来按照福建省村委会选举办法的规定，村委会成员正式候选人必须由村民或村民代表预选产生。然而小岞镇却把初选名单拿走了，据说要到县里“把关”?
“把关”的结果，是在报上去的3名正式候选人名单中，去掉了黄抱生的名字。但经过“把关”的两名村主任候选人，却均在第一次选举中全部落选，导致第一次选举失败。而未被列入正式候选人名单的黄抱生，仍然得到了全村选民近1／6的选票。
县里“把关”刷掉黄抱生的原因，镇里称是因为他年纪大了。但黄抱生想不通：“村委会组织法规定年龄的限制了吗？”
在村委会选举那天，黄抱生作为村选举委员会的副主任，却唯独没有他的工作标志牌。他提出这一问题后，镇里来指导选举的人说：“算了，没有就算了。”于是，他糊里糊涂地算是参加了村选举委员会的工作，又糊里糊涂地就被选了下来。
两项任务轻重有别
黄抱生被停职的主要原因，据小岞镇党委的说法，是为了强调安全生产?重要性。因为搁浅的渔船虽然没有出事，但是造成了很大影响，“必须严肃处理”。
惠安县安全生产委员会还专门发了一个措辞严厉的通报，通报中仍然强调，由小岞镇党委“责成东山村委会依法停止黄抱生小岞镇东山村村民委员会主?职务”。
安全生产固然重要，然而，在处理黄抱生被停职事件前前后后的一些明显违反村委会组织法的行为却无人查究。黄抱生跑了几次泉州市，惠安县更是不知去了多少次，找人大、找民政局等反映这些情况，但是却没人肯管。
小岞镇党委处理这起渔船搁浅事件确是雷厉风行，但是对于他们的违法?措，却没有对照村委会组织法对自身的失误进行认真检查，而且至今认为“建议停职”有法律依据。镇党委的“决定”上所说的依据，是村委会组织法。但遍查该法的所有规定，都找不到乡镇党委可以用这种方式向村委会提出停止一名村委会成员的条文。
全国人大常委会执法检查组到福建检查村委会组织法时，曾要求省内有关部门将包括黄抱生被违法停职事件在内的所有各部门和群众反映的案例逐一落实，作出答复。在执法检查组离开福建时，他们拿到了相关的答复。关于黄抱生反映其被停止职务的问题上，只有简单的一句话：“反映情况与事实不符。”
（附图片）
黄抱生只想讨个“说法”。本报记者崔士鑫摄
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
“一事一议”民主决策
7月10日，安徽省实施农村税费改革以来第一个“一事一议”项目——和县城南乡大邢村新城抗旱站开闸提水抗旱。新城抗旱站始建于1991年，因资金与设计等问题，一直没有发挥作用。一年前，在大邢村“一事一议”村民大会上，40位村民代表用投放蚕豆方式表决抗旱站维修议题，结果以37票赞成、2票弃权、1票反对形成维修的决定，并解决了多年未能解决的资金、义务工、积累工等问题。这是当时投票的情景。 新华社记者戴浩摄
第9版(民主和法制周刊)
专栏：地方人大报刊视点
闭会期间代表做什么
代表在人大闭会期间如何开展活动，是代表履行职务的一个重要方面。为使代表在闭会期间作用发挥得更好些，应注意解决好以下几个问题：一是明确闭会期间代表的活动原则。《代表法》规定，代表闭会期间的活动可以本着便于组织和开展活动的原则，组成小组或者个人单独进行。这是由我国各级人大代表兼职的特点所决定的。有条件时，代表参加有组织的集体活动，如视察、执法检查、“双评”等。不便于参加集体组织的活动时，代表可以持代表证就地进行视察。二是明确闭会期间代表活动的组织者。《代表法》规定，县以上人大常委会组织本级人民代表开展闭会期间活动；受上一级人大常委会委托，组织本级人大选举产生的上一级人大代表开展闭会期间活动。三是组编好代表小组。代表小组应当制定季度或年度的工作活动计划，确定活动内容，定期开展活动。 ——《云南人大》
第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
安徽人大工作近年来在“到位”与创新上下功夫。省人大常委会主任孟富林在接受记者采访时说得好：“到位”就是充分行使法定职权，创新就是要根据宪法和法律的规定，不断探索新举措，求得新发展。“到位”需要创新，创新才能“到位”——
创新出活力
本报记者徐运平
6月下旬，记者随全国人大组织的“地方人大工作巡礼”采访组穿行于江淮大地。从省会合肥到古城寿县，从黄山脚下的歙县到大江岸边的铜陵，安徽各级人大的创新精神和民主气息，宛若清风拂面。
务实创新造良法
安徽省人大常委会近年来在立法体制、立法项目和内容上开拓创新，探索出一条地方立法的新路子。人大常委会成立以来共制定、修改、批准地方性法规266项，其中本届以来76项。除实施性立法外，创制性立法占2／3。
省人大常委会在审议地方性法规时采取“归口审查，一包到底”的做法，没有统一审议的环节。近年来，他们根据立法法的规定，实行有地方特色的“三审制”。即一审时，由提案人在全体会议上作法规草案说明，由分组会议审议；二审时，由有关工作委员会在全体会议上作建议修改情况的说明并提出修改建议稿，由分组会议审议；三审时，由法制委员会在全体会议上作关于法规草案审议结果的报告，并提出法规草案表决稿，由主任会议提请常委会全体会议表决。这一创造性的审议制，既符合立法法的要求和地方实际，也有利于更好地发挥法制委员会和相关委员会两个积极性。
本届以来，安徽有4件地方性法规在全国率先出台，即1998年12月关于修改《安徽省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》的决定、《安徽省民用机场净空环境保护条例》；2000年7月《安徽省人民代表大会及其常务委员会会议公民旁听办法》、《安徽省禁止义务教育阶段乱收费条例》。特别是对重大事项的决定程序作了细化和规范，把公民旁听用法规的形式固定下来。这些新举措在全国地方立法中位于前列。
创新出良法。去年上半年他们实施“321工程”制定《安徽省个体工商户和私营企业权益保护条例》，是立法创新的成功范例。“三个提前”：提前立法调研、提前征求社会各界意见、提前形成综合材料。4月至5月，改变过去一审前不做调研的做法，通过各种形式将草案向社会公布，广泛征求群众意见特别是民营企业家和个体工商户的意见。“两次听证”：6月至7月举行了两次立法听证会，听取省直有关部门和个体私营企业代表对草案的反应。“一次论证”：在两次听证会之间召开了一次专家论证会，对法规草案进行深入的评估和论证。这一条例去年7月颁布实施以后，促进了投资环境的改善和个体私营经济的健康发展。
让选民“评头品足”
在安徽，选民评议人大代表，代表评议常委会已不是一件新鲜事。选民、代表、常委会和“一府两院”已初步形成了良性监督机制。
1999年9月，寿县建设乡南堤村选区5名县、乡人大代表向68名选民代表述职，选民代表当面对代表进行评议，并提出了“规范村务管理，改造低产田，改造农村电网”3条意见。代表闻过则喜，认真督促乡政府整改。今年6月，记者在当地了解到，代表已向选民交出了一份满意的答卷：村里村务公开已形成制度，每个村民小组都有一块小黑板，每月、每季将村里的收支情况、重大事项、农业税分解到户数予以公布，接受村民监督；1200亩无渠缺水的低产田的分期改造已取得重大进展，乡政府在这里建起了科技示范园，如今园里的麦苗绿了，辣椒红了，更结束了“淮水村头过，耕种无水灌”的历史；完成了全村632户的电力改造，电费由原来的每度1.4元降至0.85元。安丰塘镇人大主席朱宏纪说：“选民评议代表活动增强了代表的代表意识，提高了代表参政议政的能力，是个好办法。”
歙县让代表对常委会“评头品足”不失为一种新探索。去年10月至12月，该县开展了为期3个月的代表评议常委会工作。全县1300多名市、县、乡镇人大代表参加了评议，常委会在评议大会上向代表述职。来自不同单位的40名代表在评议大会上发言，就常委会在监督、任免、代表工作等方面存在的问题提出了42条意见。常委会对代表提出的问题制定了整改时间表，明确了领导责任制。通过接受代表的评议，常委会进一步密切了与人民群众的联系，增强了依法行使职权的责任意识。
铜陵市人大常委会去年首次开展了对6位副市长的评议，在加大对“一府两院”的监督力度方面迈出了新步伐。评议会上，常委会邀请了60名人大代表列席，进行分组讨论并对副市长提出书面评议意见。常务副市长张庆军对此感受颇深，他对记者说：“第一次面对面接受代表评议，刚开始觉得是不是‘出难题’。通过评议我感到，政府领导由人大任命理应接受人大监督，通过评议还大力促进了政府的工作。如市政府接受人大监督，率先在全省实行政府采购的改革，使采购成本降低了近20％。”
“代表小组”在行动6月26日下午，铜陵市广播电视局简陋的会议室里，市第十五人大代表小组正在面对面听取广电局长陶普成关于《市十二届人大常委会加快广播电视中心建设决议》执行情况的汇报。记者在旁听汇报会时了解到，1999年7位市人大代表在人代会上提出了“关于加快市广播电视中心建设的议案”，常委会作出了决议。这项总投资1500万元的工程，目前进展如何，能否在2002年底如期完成，代表小组当天来到现场督办。局长陶普成在向代表们详细汇报工程的进展情况后，当即立下“军令状”：作为市人大决议的具体落实部门，一定要把代表的议案落实好，使这项工程如期完成。
在闭会期间如何充分发挥人大代表作用，铜陵市人大常委会近年来做了有益的尝试，不再是“代表、代表，开会就了”。他们把全市261名代表分成37个代表小组，打破过去单纯按选举单位划分小组的做法，将远离市区的工矿企业代表与附近农村代表编为一组，城区按行业编组，推选具有组织能力并能提供活动条件的代表担任组长和副组长，并制定了代表小组活动的具体办法，使代表活动的落实有了保障。本届以来，全市的代表小组围绕经济建设和群众关心的热点问题开展专题调研、视察等活动230多次，提出批评、意见和建议400多条。
1998年，第一、九、十一代表小组针对该市洲圩区连年涝灾，制约了农业经济发展和农民增收的情况，提出了对能耗高、故障多、效率低的集体泵站进行改造的议案，得到了市政府的高度重视。1999年6月发生涝灾时，大通和悦站由于缩短了排涝时间，使500亩辣椒地免遭涝灾，仅此一项就减少损失25万元。截至今年5月政府已完成了60％的改造任务，比技改前提高效益20％以上，大大降低了涝灾损失。此举被群众称为“德政工程”、“民心工程”。
（附图片）
题图：组织人大代表向原选举单位或选民进行述职，使人大代表自觉接受原选举单位或选民的监督，这是铜陵市人大常委会于去年进行的一次尝试。该市人大常委会决定，从今年开始，每年将组织1／4的人大代表参与述职。
同仁摄
第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
克服另一种执行难
田必耀
某县人大常委会依法撤销两名检察员的职务后，检察院无视人大常委会的撤职决定，仍然安排其履行检察员的办案、执法职责。看来，个别地方人大、人大常委会依法作出的决议、决定遇到了执行难的情况。
人大决议、决定执行难，不外乎两个方面的原因。一方面，被监督者缺乏起码的人大意识和被监督理念，漠视甚至不执行人大的决议、决定。一些监督对象总以为人大、人大常委会的决议、决定是走形式，这一纸空文不及执法部门的红头文件管用，有关领导的“拍板”、“定盘”在一定范围内还胜过权力机关形成的具有法律约束力的决定。少数执法主体甚至错误地认为不执行决议、决定谁也奈何不了。在这种心理、意识的支配下，人大决议、决定遭遇执行难就不再是一种稀罕的现象。另一方面，人大常委会本身对执行难缺乏必要的处置措施。往往注重决议、决定作出的过程，忽略决议、决定的执行，一旦依法形成、公布决议、决定后，保障执行的措施跟不上。甚至少数地方国家权力机关面对决议、决定的执行难，集体负责变成人人卸责，推卸了对决议、决定守护的职责。
人大、人大常委会不管是就修改、补充、解释法律作出的决定，还是撤销行政机关不适当的决定、命令，或者撤销违法、失职干部的职务等等，都具有法律的约束力，也就是说，本行政区域内一切组织和个人都要遵守和执行。对抗国家权力机关合宪、合法的决议、决定实质上就是公然蔑视国家法律的权威和人民的意志。人大、人大常委会在保障宪法、法律、行政法规正确执行的同时，还有职责保障自己所作出决议、决定的遵守和执行。地方国家权力机关组成人员有责任摒弃私人情面、利益牵扯，通过执法检查、质询乃至撤职等监督方式，追究漠视、对抗人大、人大常委会决议、决定的责任人员，保障决议、决定及时、有效地执行。
当前，在一些地方，人大、人大常委会决议、决定执行难已越来越引人关注。保障、监督决议、决定的执行是摆在国家权力机关面前一个不可忽视的问题。实施依法治国方略，实质上就是服从、维护法律的权威，保障决议、决定的执行，对此地方国家权力机关责无旁贷。面对检察官撤职以后，仍理直气壮地执法、办案，国家权力机关组成人员没有理由不思考：法治，为什么治不了一个被撤职的国家机关工作人员呢？
第9版(民主和法制周刊)
专栏：有感而发
这种“隐患”更要严防
在采访黄抱生事件时记者了解到，处理黄抱生的原因和依据，是镇里与东山村的干部签订了安全生产责任状。这种责任状一般是层层签订的，想必县里与镇里也签订了相应的责任状。
众所周知，责任状的作用是非同小可的。在不少地方，它不但会影响到对县、镇干部一年工作的考核，与干部的奖金收入挂钩，更有可能与他们的升迁有关。因此，一旦出现了与责任状有关的事项，处理起来就不能手软了。县、镇领导的这种心态当然可以理解。
但是，对于村民自治这样涉及基层民主建设的大事，不知县、镇领导是否也签订了类似的责任状？从惠安县和小岞镇对这一事件的处理来看，村民自?并没有被列入到严格考核之列，否则在处理这样的事件时，就不会如此轻易和草率了，以致出现了违法行为却视而不见，更没有采取积极主动的态度去认真纠正。
农村工作千头万绪，当然要分出个轻重缓急。但做农村工作的干部一定要认识到在农村工作中认真落实村委会组织法的重要性，这是解决农村诸多矛盾和做好农村工作的“金钥匙”。如果这一问题解决不好，其他工作也不可能真正搞好。
实践证明，村民自治是协调农村干群、党群关系，调动农民的积极性，做好农村各项工作的基础，这也是党中央高瞻远瞩，提出加强基层民主建设这一战略举措的根本原因。如果不把基础打好，只为一时的政绩，急功近利，就会影响农村的稳定，影响改革开放的顺利进行，埋下更严重的“事故隐患”。
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专栏：地方人大报刊视点
持证视察勿贪大求多
持证视察是代表执行职务的重要手段，然而部分代表却有贪大求多的倾向。他们或想抓热点难点，企盼为群众解决个重要问题，或想为选民多反映些意见，多办点好事，因而持证视察到处撒网、遍地开花，活动搞的不少，真正发现和解决的问题却不多，好心没收到好效果。
同各级人大人力、物力相对充足，有能力搞一些大型视察和深层次调查相比，由于代表个人时间、精力有限，尤其是县乡代表，一般只适宜搞一些单项的、与人民生活密切相关的小型视察，由于此类小型视察的现场各地都有，所以代表法特别规定了“就地进行视察”的原则，这是比较符合当前代表持证视察实际的。因而，代表个人持证视察应注意大处着眼，小处着手，实事求是，量力而行。视察搞得过多，难免贪多嚼不烂。因此，代表持证视察应重质量，求实效，莫贪大求多搞有名无实的无效视察。 ——山东省人大供稿
第9版(民主和法制周刊)
专栏：地方人大报刊视点
立法听证制度还需完善
立法法规定，立法机关立法听取意见时，可以采取听证会形式。作为一项新制度，立法听证在我国尚处于起步阶段，有待于积极探索和不断完善。
适当扩大立法听证的范围。凡涉及面广、社会矛盾集中的立法，包括环境卫生、社会保障、道路交通、物业管理等立法，都可以有计划、有步骤地进行听证。这些法律法规中的行政审批、行政许可、行政处罚部分，应该成为立法听证的重点内容，从而克服目前立法中的部门利益倾向，提高法律法规的质量。
加快制定和不断完善立法听证的规范性文件。与座谈会、论证会所不同的是，立法听证是在有规则、有秩序的环境中进行的。地方立法听证的规范性文件主要包括两个方面：一是制定立法听证会规则和立法听证会会场纪律，而立法听证会规则应该包括听证参加人的资格、听证通知的内容、听证程序、听证报告及听证代理人、听证会中止和延期等方面规定的内容。二是为了开好每一次立法听证会，有关立法机关要制定出具体的听证工作方案、听证主持人主持词等。
增强立法听证会的辩论色彩。从某种意义上说，立法辩论是听证会的灵魂。不同的意见和不同的观点，如果不通过一定程度的对抗，不让其充分展开，是难以见真伪的。要做到这一点，立法机关在听证会举行前，必须事先进行认真的听证审查，审查双方不同的观点，合理选择正方与反方的人数，合理确定人员结构。在听证会上，主持人要善于引导当事人进行辩论，善于控制节奏、把住大局，把立法听证会引向深入。 ——《上海人大月刊》