第12版(民主与监督)
专栏：民主评说
代表更应受监督
师尚
人大代表是各级国家权力机关的组成人员，其素质、水平和能力如何，代表作用发挥得如何，直接影响着国家权力机关的职能和威信。
但在现实工作中存在着这样一种现象：一些代表重本职工作、轻代表工作，把代表职务当作荣誉称号，“代表活动不参加，会议审议不发言，选区选民不联系，群众意见不反映”。个别代表甚至把代表职务作为护身符，看重的是法律对人大代表的人身特别保护权，选举时竭尽全力争当代表，选上后却不履行代表职责。这些问题严重影响了人大代表的整体形象，削弱了国家权力机关行使法定权力的效力。
要解决这些问题，除了人大代表自身素质的提高以外，还必须依法加强对人大代表的监督。
尽管选举法、代表法对代表的监督工作都作了明确规定，多数的省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据法律和其行政区的实际还制订了相应的监督实施办法，但在具体实践中，仍然存在一些问题：一是对监督代表的认识不到位。有些人大偏重监督“一府两院”，对代表的监督却往往忽视，即使代表不积极行使自己的职权，不履行代表义务，只要不触犯法律，照样任期届满。二是监督代表缺少必要的形式和手段。对直接选举产生的代表的监督没有明确的法律规定，对间接选举产生的代表也没有规定相应的监督形式和手段。同时监督代表在实践中难以操作，能看到的无权监督，有权监督的又看不到。三是监督代表的法律规定不完善。对罢免条件没有明确限定等，这些都影响选民和选举单位对代表监督权、罢免权的行使。
监督者更应受监督。加强对代表的监督，一要在法律中加强监督代表的规定，详细规定监督代表的形式、手段、程序等，从根本上解决由谁监督、怎样监督的问题。二是加强对代表工作情况的信息反馈。对代表在大会期间和闭会期间的活动，特别是代表所提出的批评、建议、意见和审议意见，及时向代表原选举单位反馈。三是开展代表向选民述职活动。定期组织代表向选民、选举单位报告工作和活动情况。对本级人代会选出的上一级代表的述职报告可以结合一年一度的人代会，以参考材料形式发给代表，供选民监督。四是开展选民评议代表活动，规范评议的内容、形式、程序等，如多数选民认为某个代表不称职，可依法提出罢免案等。
第12版(民主与监督)
专栏：监督广角
公益事业也需依法保障
——透视浙江临安修路纠纷案
本报记者余继军
合作起纠纷
1998年5月，浙江省人民政府批复了“浙江省临安市02省道玲珑至昌化段改建项目”。该项目工程预算4.5亿元人民币，由临安市政府作为实施单位。预期的收益吸引了众多的投资者。
1998年8月12日浙江临安市交通局下属的临安交通实业开发总公司（简称“临安交通”）为乙方与温州蓝光实业有限公司（简称“温州蓝光”）为甲方签订合作合同。合同约定：双方设立合作经营公司即浙江临安蓝光交通有限公司（简称“临安蓝光”），共同投资建设经营管理82公里的一级标准公路杭昱线玲珑高坎至昱岭关段公路。
1998年9月10日，临安交通缴出资款2000万元。而甲方也通过银行划账提供了投资4000万元的证明。1998年9月17日，临安蓝光公司设立获临安市工商行政局核准，营业执照载明注册资本为6000万元。从1999年5月份起，由于该项目建设资金严重不足，无法支付民工工资，民工不满，工程被迫多次停工，拖欠施工单位工程款达6800多万元，造成工程延误，给公路建设带来巨大困难。2000年3月17日临安交通向浙江省高级人民法院起诉温州蓝光，指出温州蓝光虚假出资，要求终止与温州蓝光的合作合同。浙江省高级人民法院3月23日受理该案。
出资“作鬼”埋隐患
事后证明，温州蓝光的出资采取借鸡生蛋手法，多了些“道道”。按照合作协议，甲方温州蓝光派出吴焕雷担任临安蓝光的总经理，1998年6月23日，吴焕雷凭临安蓝光公司名称预先核准通知书，擅自私刻临安蓝光公司的公章和财务专用章。以尚未依法成立的临安蓝光公司的名义，在华夏银行杭州分行武林支行开设账户。1998年7月23日，以购买钢材为由，向武林支行申请八份银行承兑汇票，共计4000万元。然后共分13次向温岭市第二建筑工程公司承兑，1998年8月30日、31日，温岭市二建公司法定代表人江夫友从华夏银行划款4000万元到同银行的临安蓝光公司账户。9月1日，这笔款项从临安蓝光公司账户划到同行的温州蓝光账户，同一天这笔款项又划回临安蓝光账户。9月4日，该款项转划到临安蓝光公司在临安工商银行设立的临时账户。通过上述方法，4000万元作为温州蓝光公司对临安蓝光公司出资款运作完毕，温州蓝光得到出资4000万元的验资证明。但这4000万元在1999年转为临安蓝光公司向华夏银行的借款。
2000年8月，临安市审计局查明，温州蓝光以临安蓝光名义骗取承兑汇票，收取工程保证金，非法高息融资，总金额达6380万元。2000年9月15日，杭州市工商行政管理局临安分局作出对临安蓝光的处罚决定，撤销公司登记，吊销执照，并处罚款10万元。2001年9月14日，浙江省高院认定，温州蓝光从公司申请设立至注册登记，实际未投注册资本金，已构成违约，因此作出一审判决：临安交通与温州蓝光1998年8月12日签订的合作经营合同终止，温州蓝光向临安交通支付违约金37万元。
政府干预有说法
在这些临安市修路纠纷中，临安市工商、公安、审计部门的积极干预，引起了争议。有学者认为，本案中临安市政府介入公路建设的组织、管理和协调是必要的，政府没有不当行使行政权力。该修路项目以公共事业为目的，带有行政合同的性质，政府干预的动机是维护公共事业，是为了防止国有财产流失。对于政府干预，关键是看干预是否合法，包括时机是否恰当，方法是否正确，程度是否适中。政府代表社会公众利益，如果不进行干预，就等于坐视公共利益受损。只要政府是在依法行政，维护当事人双方的合法权益，维护的是社会利益，就不是滥用行政权力。也有论点认为临安市政府是强行介入，是运用行政权力干预市场主体的行为，因此，要对过度膨胀的行政权力加以限制。
对于临安市工商行政管理局所做的处罚决定，看法不一。有学者认为，温州蓝光没有按规定有效出资，而是采用私刻公章等手法，以尚未成立的“临安蓝光”名义借贷。温州蓝光自始至终没有拿出过一分钱，因此温州蓝光在临安蓝光中没有投资，这种行为本质上是虚报注册资本。我国《公司法》第206条规定，“违反本法规定，办理公司登记时虚报注册资本、提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记……情节严重的，撤销公司登记。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据这个规定，临安市工商局对临安蓝光的处罚并无不当，对虚假出资的温州蓝光的处罚也是有道理的。
临安修路纠纷和争论随着法院判决偃旗息鼓，但其所反映出的问题值得深思。随着经济发展，各地都在盖楼，修路，上大工程。对于政府和承包方来说，都要严格依法办事。否则，工程上马快，出问题也快，最终的结果是欲速则不达。
如果此案的施工方、管理方能够在法律的保障和监督之下办事，既修好了路、惠泽百姓，投资企业又能赚到钱，岂不是两全其美的好事？
第12版(民主与监督)
专栏：
厦门 代表议案促成“电子政务”
李裕华
福建省厦门市人民政府的网站管理中心，近百平方米的演示大厅聚集着政府各主要部门的官员和网络技术人员，他们正在开通政府直接与市民和企业联系的网上办公窗口，随着一声“运行成功”，整个大厅热闹了起来……
“电子政务”即政务工作电子化、网络化。厦门市“电子政务”建设能有如此快的发展，还得益于人大代表的一件议案促成。
在厦门市十一届人大四次会议期间，郑庆勋、魏刚等代表依法提出了《加快电子政务建设，推动行政管理服务信息化网络化》的议案，引起市人大常委会的高度重视，并进行了专题审议。加快“电子政务”建设的议案获得一致通过并作为新世纪一个重要议案交由市政府办理。
接到议案后，厦门市政府迅速成立了“电子政务”议案办理小组，很快展开了工作。同时还成立了市“电子政务”推广应用协调领导小组。
根据议案要求，市政府于4月底前制定了《厦门市“电子政务”建设实施方案》，还结合国务院办公厅的统一规划和标准要求，完成了《厦门市政府系统信息化建设2001年至2005年规划纲要》的起草工作，在征求意见的基础上，进行了专家论证。纲要明确，厦门市用2至3年或者更少一点时间，将完成各级党政机关的内部办公网、办公业务资源网和机关公众信息网的建设。
有了方案和思路，接下来就是实际运作了。
实行网站整合。对全市34个网站的运行情况调查，对运行较好的进行完善和链接，对较差网站进行限时整改。
实行政务公开。在政府网站设立了“厦门市提高行政效率优化投资环境的承诺”专栏，公布了48个政府部门的承诺；对各政府部门的审批项目进行梳理，在市政府网站设立“政务公开”专栏，公开政府部门审批项目。
实行网上采购。充分依托政府网站，在政府网站的网络平台上建立起了政府采购虚拟网，以满足各行政事业单位了解供需商情的要求。各采购实体可通过政府采购网发布需求，供应商可通过政府采购网参与工程、货物、服务等方面的投标，极大地提高了政府采购的工作效率。政府采购网的网上业务流程已于4月份开通，目前正按业务的需要作进一步完善。
实行网上投诉。市政府网站主页上设立了“网上投诉”栏目，向市民提供一个通过互联网对政府各部门的工作作风、行政效率、依法行政、廉政建设等方面的问题进行投诉、提出意见及建议的窗口。该栏目从7月份试运行以来，迄今已累计收到各类意见、建议、投诉、咨询等电子邮件200余封，其中由有关部门调查核实后给网民有确切回音或已解决的占30％，转发给有关部门或已与有关部门取得联系的约占50％，还有一部分处理结果则直接在网上与网民见面。
网上的直通使市民有了畅通的“直谏”渠道，能够主动参政议政，同时也促进了政府有关部门更加广泛直接地了解民情社情，更有针对性地改进工作。这也正是人大代表提出“电子政务”的初衷。
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专栏：决策参谋
2001年7月，湖南省怀化市人大常委会以“我当代表”为题对部分市人大代表履职情况进行了一次无记名问卷调查。调查结果发人深省……
代表担起你的责任来
张克强刘序国向秀亮田必耀
湖南省怀化市人大常委会2001年7月对部分人大代表进行了一次无记名调查，结果表明，人大代表在履行职责上做出了较大的努力，发挥了一定的作用，但履职中存在着一些问题和不足，与时代的需要、法治的要求和人民的期望还有一定的差距，主要集中表现在以下几个方面：
一是代表履职热情不够高。对人大代表必须熟悉的几部法律，“知道一点”和“学习过，但印象不深”的占了68.9％；对人大代表督促有关机关纠正执法不严、司法不公案件“信心不足”的，占了56.4％；提议案、建议时的想法，“别的代表提出来后，我积极联名”、“反正办理难落实”、“不熟悉情况，提不出来”的占了53.8％；与选民或选举单位保持“经常联系”的只占35％；代表对国家机关办理议案、建议的看法，“不满意”和“回信答复好，但没解决实质问题”的占了51.8％。
二是代表活动层次不够高。在参加人大常委会组织的活动方面，被调查的代表大都只是出席人大会议和参加代表座谈会或代表小组活动，参加过视察、执法检查、专题调查、述职评议的代表很少，参加特定问题调查和向选民述职的几乎没有；在闭会期间，代表个人主动开展活动的情况，只有23.9％的参加过“持证视察”，24.4％的代表曾经“督促检察院、法院纠正冤假错案”；在希望人大常委会机关提供的帮助和服务中，选择“组织视察、执法检查、评议、调查”的占88％。
三是代表行使职权不够充分。行使审议权不够充分，选择“审议发言时间短，轮不上我发言”、“对情况不熟悉，说不出有分量的话”和“没作过审议发言”的占了53.8％；行使提议案、建议权不够充分，代表提过意见、质询议案的只占17.7％，对于提质询案、罢免案，“想到过，但因受质询机关和罢免对象有实权，得罪不起，或碍于情面的关系，没有提出”，以及“没想过，也没提过”的占了93％。
四是代表履职环境有待改善。80％左右的代表表示受时间、精力、工作单位、家庭和履职对象不支持不配合等因素的制约，以及了解政情民意渠道不畅通，使得履职受阻，7％的代表受到过恐吓和报复；在表决方式上，84.8％的代表认为采取无记名投票方式而非举手表决方式才最能表达真实意愿。
调查反映出的问题，其原因比较复杂：
首先，我国处在社会主义初级阶段，民主与法制建设不够完善，人大的法律地位得不到充分尊重，一些领导干部民主法制观念和人大意识不够强。
其次，当前代表选举制度不够完善，一些综合素质不高、对人大工作不了解甚至根本不热心的人被推选为人大代表。有的代表履职能力不够，当一届代表，一言不发，一个建议不提；有的代表“只要荣誉，不要职责”，当“特殊代表”，常以工作忙为由，不参加代表学习和活动；有的当代表只是为了给自己加上一顶桂冠或一道“护身符”；有的代表是因在本行业做出了成绩而当选的，有的代表是因担任某一职务而被推选的，有的代表是按结构“套”上来的。
再次，目前，我国各级人大的组织比较松散，代表与人代会之间，代表与常委会之间，代表与代表小组之间，代表与代表之间，都缺乏严密的组织联系和监督制约机制。
根据以上情况，笔者认为应该从以下几个方面进行改进：第一，加强对人大制度的宣传，不断提高全社会的人大意识和人大的社会地位，为人大工作和人大代表履行职责创造良好的环境和条件，不断增强人大代表的光荣感和责任感。
第二，完善代表选举制度，提高人大代表直接选举的层次，引入代表竞选机制。在推荐代表候选人时，以素质为先决条件，不过分考虑代表结构。
第三，改进人大会议审议方式，建立选民监督代表机制。组织代表向选民或选举单位述职，建立代表公示制和选民质询代表制度，以加强对代表履职的监督。
第四，拓宽知政渠道，督办代表议案。代表要主动地通过新闻媒体、联系选民、学习研究、调查询问等渠道，了解信息，掌握政情；人大和“一府两院”要提高政务公开度，通过定期见面、约请代表列席会议和向代表通报情况、发送资料等方式方便代表知情知政。对代表提出的议案、建议，要重“提出”，更重“办理”，要不遗余力地加强办理和督办工作，提高办结率、回复率和满意率。
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专栏：目击者
森林岂能滥伐
近日，记者在全国生态示范县江西资溪县的欧溪乡无底坑山采访时发现，被锯倒的大杉树横七竖八地躺满了山坡，十几名民工正在山下加紧裁锯和装运木材。沿着山路，堆积的木材和用上好的木材搭建的桥不时可见。
当记者询问伐木人伐木的原因时，答曰：是“间伐”。奇怪的是，这种间伐和森林间伐“间小（树）留大（树）”的原则完全相反，是专门伐大（树）留小（树）。据村民说，几个月前县实验林场就组织人员在无底坑山“秘密”砍伐杉树，据剥树皮的民工说，实际砍伐量已达数百立方米。
早在1985年4月，资溪县政府曾将无底坑山、东源山等3000余亩（其中有林木的2500余亩）林木、林山的经营权核定给许家村的18户农民，并颁发了《山（林）权证》和《家庭经营山使用权证》，承包期50年不变。但令执有这些证件的18户村民不解的是，在1989年底，资溪县政府又单方发文予以否定，他们手中的《山（林）权证》和《家庭经营山使用权证》竟然成了一纸空文！
图（一）：用杉木搭建的桥梁。这样的桥梁仅无底坑山的下山道就有十几座，造成巨大的浪费。
图（二）：民工正在将砍倒的杉木裁锯成2至3米的木段，准备装运。
图（三）：一民工正将一车木头运出山林。新华社记者宋振平摄
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专栏：
农村土地纠纷为何增多
赵德昌王慎海陈宝财
近年来，农村土地纠纷案件日益增多，其原因是多方面的。据调查，我们认为主要有五个方面：
（一）法制观念淡薄。有的乡镇和村委不能依法行政，下达处罚决定不按程序或缺乏法律依据，导致群众上访和诉讼发生。如山东省邹城市栖架峪村，经营组长就乱调地、乱卖宅基地，村里一户有钱的人，竟然买下10处宅基地，引起村民不满。另一方面，有些村民不懂法，长期拖欠土地承包费。如山东省嘉祥县仲山乡彭官村、清凉寺村140户村民无故拖欠土地承包费81126元，经多方做工作无效，两村村委将140户村民推上法庭被告席。
（二）土地承包合同不完善。主要表现有三个方面：一方面，发包人和承包人在订立合同时，主要条款残缺不全，权利与义务含糊其辞，有的干脆以口头协议代替合同。另一方面，合同缺乏管理，有的村干部调整频繁，忽视合同的交接，造成合同成批丢失或损坏；有的村民不把合同当回事，随手丢弃，一旦发生纠纷，无据可查，给解决问题带来困难。再一方面，发包程序不合法，形成无效合同。有的个别村干部私自将标的压低，私自发包给亲属或朋友；有的迫于乡、村恶势力的淫威，违心发包给大户家族，激化了群众与干部之间的矛盾，以致形成更大的纠纷。
（三）随意变更和解除承包合同。根据中共中央、国务院有关文件及规定，农村承包合同必须具有相对的稳定性。但目前的情况是，随意变更和解除合同而引发的诉讼纠纷非常突出，约占全部案件的40％左右。在这类纠纷中，集体经济组织增加承包合同租金引发的纠纷最多，而且集团诉讼多。如有的乡、村干部总是错误地认为，合同是“专治”农民的。他们只看到农民承包土地、窑场、养殖场发展多种经营收入高，而看不到承包者投入大量资金和苦心经营，单方面决定增加租金。
（四）随意转让和转包承包合同。有的转让、转包后改变了原承包合同的内容，将粮田挖池养鱼、建房办厂、筑窑烧砖等；有的转让、转包后，原承包人没有及时签订第二份合同，使转让、转包无效；有的高价转让或转包，从中渔利。这些行为都因缺少应具备的法定条件，引起许多纠纷。
（五）超标准占用土地。这类纠纷虽然只发生在极少数人身上，但解决难、影响坏，群众意见很大。如有的村干部以“工资地”为名长期超标准占用土地，在落选后又不能及时将土地交还村委会；有的乡霸、村霸在土地调整时，明里暗里强占机动土地，又不上交公粮和承包费，造成极坏影响；还有的基层干部在换届前，预收多年的土地承包费，突击开支，给新的领导班子工作造成被动。