第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
社区自治悄然兴起
本报记者 崔士鑫
仅仅几年前，“社区”一词，对大多数中国人来说，还十分陌生。现在不同了，谈起有关城市的话题，许多人都会把“社区”挂在嘴上。
然而，很少有人真正了解“社区”对现代城市的管理方式，尤其是对城市的基层民主政治建设，意味着什么。近年来，伴随着“社区”概念的普及，中国的城市里正在悄悄发生着意义深远的变化。
公民
从“单位职工”
到“社区主人”
王工原是北京市一家企业的普通工程师，单位住房紧张。老两口退休后，在一个新开发的小区里买了一套单元房。王工住进去以后才发现，住在这里的人，几乎没有两个人是在一个单位共事的。住惯了单位大院的王工一开始感到很不习惯。
一年后，已被选为小区物业管理委员会成员的王工，又有了新的体会：“好像比在单位大院里交钱多点，但是感觉比那时好多了。小区里的事儿，居民有权管了。”
像王工这样体会到城市这种新变化的人，不在少数。
以往，城市里大的工作单位往往是工作区和生活区连在一起，形成所谓“大院”。大院的居民多是同一单位的职工，单位的行政部门包管着生活区居民的吃喝拉撒、生老病死。单位的行政关系也延伸到生活区，普通职工对居住区的事务，基本上没有什么发言权。
随着社会发展和改革不断深化，社会成员的工作流动性加大，企事业单位逐步不再承担住房、医疗、教育等社会职能，使城市大量“单位人”变成了“社会人”，大量与居民相关的公益性事务，政府“不管”、单位剥离。原来隐含在单位“福利”中的相关费用，现在全部都装到了他们的口袋里，由他们自主支付。居住在同一地域的居民，只能以社区为单位，解决教育、医疗等生活服务问题。
一个个原先养在“单位群落”里、没有什么自主权的“单位职工”，现在成了社区的主人。这必然给城市的社会经济和政治生活，都带来一系列引人注目的变化。
服务于居民区的物业公司应运而生。但实施企业行为的物业公司与居民产生利益上的矛盾在所难免。为此，北京等大城市的很多新建小区里，居民自发“突击”成立了物业管理委员会，以监督和检查物业公司的运作，维护居民自身权益。
但是，物业管理委员会与原先由法律确认的“基层群众自治组织”——居民委员会，又产生了新的矛盾。
居委会
从“政府的腿儿”
到“群众自治组织”
去年4月，东北第一大城市沈阳，率先迈出了“社区自治”的步伐。
经过公开竞选、演讲答辩，6400多名经过居民代表选举的社区管委会干部，代替了原来的1.3万多居委会干部。这些社区的居委会，正式退出了城市基层管理的舞台。
沈阳市搞社区自治，首先向旧体制下的居委会“开刀”，自有其原因。
在计划经济体制下，政府和国有、集体企事业单位包管了城市居民工作、生活的几乎一切方面，甚至小到环境卫生等也有专门的政府部门来管，而居委会只管些鸡毛蒜皮的小事儿。因此，人们对居委会由什么人组成并不关心，由政府部门变相任命的居委会干部多是一些上了岁数的大爷、大妈，“小脚老太太”甚至成了居委会干部的代名词。
居委会由政府部门变相任命，自然就变成了政府的“腿儿”。沈阳市和平区、沈河区曾作过调查，有关行政部门下派给居委会这一级的“硬性任务”多达80多项，其中光政府民政工作就有14项之多。“自治”根本谈不上。
随着城市管理功能的日益复杂，不少大中城市开始意识到，不加强居委会自治组织的功能，“还权于民”，很难实现对城市的有效管理。
山东青岛市在社区内成立了居民代表会议，社区内的重大事项，都由居民代表讨论通过或进行评议。北京尝试了居民直接选举居委会主任，并制定了《北京市居民委员会选举办法》，将于今年6月1日正式施行。南京市成立了“社区工作委员会”，形成了社区成员代表大会决策、社区工作委员会办事、社区企事业单位和居民群众广泛参加的社区管理新体制。
沈阳市的改革最具特色。他们结合居委会换届选举，重新划定了社区：改变过去居委会由户数限定规模、没有明确界限的状况，按自然规模划定社区，增加了居民对社区的认同感和归属感。东北大学院内居住的4800户居民，过去被人为分割为7个居委会。这次组建成一个社区，选举产生了由9名干部组成的社区管委会，社区内的单位和组织、个体与私营业者均为社区成员，参与社区内协商议事委员会。
重要的是，社区自治有了制度上的保障。社区成员代表大会代表社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；社区管理委员会负责社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责；社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成的社区议事协商委员会，对社区管委会提出建议，进行监督；社区党委保障和支持社区自治；市区两级将尝试把治安警务、医疗、教育、文化、体育、城建、城管、环卫、环保等原有的政府职能，交由社区承担。
基层民主建设
从“村民自治”
到“社区自治”
村民自治，作为中国农村基层民主政治建设的重要举措，已经得到了人们的认同。而社区自治，却远远没有引起足够重视。
一方面，真正意义上的社区仍没有普遍形成。以北京为例，除了一些新建的小区外，不少人仍然住的是单位的房，人归单位管，甚至选人大代表，也是当所在单位的选民。因此，许多人仍然只有单位的概念而没有社区的概念，很多人甚至从来就不曾与居委会打过交道。
另一方面，现行的城市管理体制和运行机制对社区自治这一新生事物尚不适应。沈阳市社区改革后发生过这样一件事：一个居民在小区内乱倒垃圾，社区管委会的人员发现了，走上去进行教育。谁料，第二天，这个居民还倒垃圾，社区管委会傻眼了——对这种行为，他们看到了，却无权处罚；环卫部门有权处罚，但管不到这里。类似这样“政府有权管不着，社区无权管不了”的事情，还有很多。
对此，民政部基层政权和社区建设司司长张明亮认为，目前亟待解决的有几方面的问题。首先是社区自治组织的建设，主要任务是科学地划分社区，它不同于现在的街道，同一社区的居民一定要有认同感。其次是建立组织，不管叫什么名字，关键是要体现群众自治组织的特点。社区发展的项目，基本上是五个方面，即社区的服务、卫生、文化、环境、治安。在此基础上，要帮助社区自治组织理顺三个关系：与政府职能部门的关系，与物业管理的关系，与社区居民的关系。
依靠社区力量解决社区问题，是当今各国城市发展的必然趋势，促进社区自治，更是我国逐步推进基层民主政治建设的最佳选择。尽管还有种种困难，在农村普遍实行了村民自治以后，社区自治毕竟也迈开了重要的步伐。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：小资料
什么是“社区”？
“社区”是本世纪中得到确认的一个概念，来源于英文的COMMUNITY。就社区的一般涵义而言，它是指聚居在一定地域中人群的生活共同体。
民政部关于全国11个社区建设实验区情况资料表明，目前我国社区的基本模式大体有三种：
一种是准政府模式。社区基本定位在街道一级，共同特征是对以街道管理体制为主的城市管理体制进行了改革，实现了政府逐级权力下放，管理重心下移。北京、天津、南京、杭州等采取了这种模式。
第二种是社区服务延伸型。区、街道、居委会各为社区，特点是赋予社区更多的管理职能和服务内容，充分利用原有社区服务中已构成的组织、服务系统和设施资源，通过对外来人口的服务、美化环境、提供便民利民服务等，寓管理于服务之中，解决新时期的管理难题。
第三种是沈阳模式。社区的划分按照有利于社区自治、有利于发挥社区功能、有利于资源共享、有利于社区管理的原则，以主要街巷为界限，以1000—2000户的居住规模为范围划分社区。在社区管理体制上，由社区居民和辖区单位共同组成成员（居民）代表会议，决定社区事务；成立社区管委会，作为社区成员（居民）代表会议的执行机构；有的还成立了社区协商议事机构，负责社区成员（居民）代表会议休会期间议事和协商工作。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：特别报道
人大代表维权记
——追踪吉林江城人大代表状告沈阳东陵警察侵权案
程月华
日前，吉林省人大常委会门前锣鼓阵阵。吉林市昌邑区人大代表项岁品和他的一群聋哑职工，高举数面锦旗，前来表达他们对人大通过法律监督帮其讨回公道的感激之情。
项岁品是吉林市信誉冷冻空调设备厂的厂长。该厂是福利性企业，安排了46名聋哑人和部分下岗职工。
1998年5月7日，项岁品带着本厂职工刘海军、实习生张树生（均是聋哑人）等一行5人，去沈阳购买制冷设备。当车行至沈阳市东陵区朱尔屯时，汽车水泵、水箱突然损坏。于是他们将车推到高速公路一个酒店门前。由于附近修理部锁门无人，司机便自己将水泵和水箱拆卸，项岁品用电话与沈阳的亲属联系买件。
正在这时，蓝天汽车修理部的修理工郭春雨从一旁的汽车旅店内走出来，不由分说，拿起工具就要动手修理。司机问郭：“有没有件？”郭说：“没有。”司机说：“没有件怎么修？”郭春雨就火了，说：“我可是现打车回来给你们修车的，不管你修不修，都得拿1000元钱来。”随后郭春雨叫来两个同伙开始殴打61岁的司机。
项岁品忙上前制止，并出示了代表证。郭春雨根本不理，当胸一拳将项从台阶上打到台阶下。这时，郭春雨一伙中有人叫喊：找“王所”收拾他们！后来得知，这个“王所”就是沈阳市公安局东陵公安分局前进派出所的王所长。
派出所的车来了，两名警察出现在现场。项岁品以为这下可以脱离狼窝了。但一个大个子警察上来竟用枪指着项岁品并让他出示证件。等项岁品拿出了人大代表证后，这名警察将代表证摔在桌上，还声称：“这有啥用，在吉林好使，在这儿不好使！”
容不得项岁品有丝毫辩解，王所长上来将一副手铐摔在项岁品面前说：“不老实就给他铐上，把他送拘留所。”之后，项岁品便被带到派出所一个屋内，由两名警察看管，不让来回走动，不许吃饭喝水，不许上厕所。王所长还给项岁品指了两条路：一是拘留他们5个人；二是拿8000元钱和解，并声明这钱和派出所没关系。这期间，郭春雨等人同警察一起出去吃饭，喝得酒气熏天才回到派出所。
项岁品气愤至极，心脏病发作，浑身出虚汗。他要求上医院，可王所长断然不许，由于得不到治疗，项岁品几近休克。就这样，从5月7日16时30分到5月8日零时40分，项岁品被前进派出所非法拘禁达8个小时；同去的两名聋哑人和保卫干事在该派出所未出具任何手续的情况下被拘留长达10天。
项岁品眼看着本厂的职工被非法拘禁，却无计可施，身心俱疲地回到吉林市，立即分别向吉林市昌邑区人大常委会、国家公安部、沈阳市纪委等机关和部门反映情况。吉林市昌邑区人大常委会派人到沈阳市人大常委会递交了有关材料。
1998年6月9日，项岁品等人向吉林市昌邑区人民法院正式提起诉讼，状告沈阳市公安局东陵公安分局（因前进派出所不具备法人资格）。东陵分局则发通报、派人活动，阻挠法院的公正审判。在吉林省人大的督促下，法院受理了此案。但判决结果是：东陵公安分局限制项岁品人身自由的行政强制措施违法，赔偿项20元钱；东陵公安分局扣押该厂汽车和钢瓶的行为违法，立即返还；限制刘海军等3人人身自由的措施违法，每人赔偿200元。
虽然胜诉了，但项岁品却笑不起来。他对判决不服，立即向吉林市中级人民法院提出了上诉。项岁品说：“我个人受点委屈不要紧，但前进派出所的警察诽谤人大，污辱人大代表职务身份的行为不能容忍。我打官司不图钱，为的是打回人大代表的法律尊严。”
1999年11月30日，吉林市中级人民法院开庭公开审理此案。终审判决为：撤销昌邑区法院的部分判决；东陵公安分局向项岁品公开赔礼道歉，赔偿该厂损失共计153549元。
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专栏：法治论苑
这种“陶醉”要不得
刘永汉
一起结伙伤人、致人死亡的恶性案件，由于当地政法部门的失职，造成元凶重罪轻判、多名凶手长期逍遥法外的严重后果。在受害人亲属坚持不懈的上访控告下，当地人大决定对此案进行个案监督，督促政法机关重新办理此案。经重审，本案性质由“寻衅滋事”变更为“故意伤害”，原判处4年有期徒刑的元凶被改判为无期徒刑；逍遥法外的多名凶手被缉拿归案后，也一并受到应有的制裁。在该案判决作出时，受害人亲属及旁听群众当场高呼“共产党万岁”，兴奋之情溢于言表。
这是笔者随江苏省人大内务司法委员会有关同志采访全省个案监督情况时，从苏北某市了解到的一个真实案例。
笔者采访时，一位政法部门负责人除肯定当地人大在监督纠正该案中所起的决定作用外，还由衷认为受害人亲属及旁听群众高呼“共产党万岁”是对政法机关工作的最大肯定、最高评价。言语之中，很是满足和陶醉。对此，记者不敢苟同，甚至感到忧虑。
笔者以为，在经历了太多太多的坎坷后，受害人亲属终于得到了他们本该早已得到的公正判决。由于这一判决来之不易，他们发出了“共产党万岁”的肺腑之言，以表达郁积多时的大悲大喜之情，这完全可以理解。但是，作为一个负有一定错案责任的政法部门领导，目睹此情此景，更多的应该是自责和愧疚：由于工作的失误，不仅造成了严重的司法不公，损害了法律的严肃性和公正性，使惨死的公民在九泉之下难以瞑目，还使受害人亲属在长期的上访控告中饱受心灵折磨和经济拖累。如果这位负责人能够意识到这些，记者断言他是不会发出那样的感慨的。相反，还会备感执法责任重大，从错案中吸取教训，教育本部门干警以此为戒，不辜负法律的重托和人民的期望。
与纠正错案相比，避免一起错案更可贵。作为政法部门干警，特别是政法部门负责人，首先应当考虑的是如何公正执法，防错案于未然，而不是铸成大错后再用十倍、百倍的代价去纠正错案，更不能满足和陶醉于错案纠正后当事人的质朴感激之情。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
公安部等联合实施“畅通工程”以来，各地公安部门积极响应，纷纷以严格执法、创建样板示范路、开展交通安全宣传教育为重点，开展各种活动。图为近日辽宁丹东市交警深入沿街单位和居民住户宣传交通法规、发放宣传材料的情景。 李伟力 王忠林摄影报道
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专栏：
曲阳公安出奇兵 父子重逢在山城
北京市门头沟区60岁的王孝仁，其独生子毛毛1999年1月8日被两个生意人拐走，家里人一直在悲痛中度过。今年3月30日河北曲阳县公安局刑警二中队接到群众举报，当天夜晚，干警们走遍该县四个村，行程百余公里，费尽千辛万苦，在王台北村将被拐卖的4岁儿童毛毛解救出来。当王孝仁看到儿子后，双腿跪在干警们的面前，感激万分（下图）。临别时王孝仁紧紧握住干警的手，久久不愿离去（右图）……
贾建国 段树勋摄影报道（附图片）
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专栏：
请不要给代表划档次
随着人民代表大会制度的日益深入人心，作为地方政治生活大事的人代会，受到新闻媒体越来越多的关注。以往不少地方的媒体常用“以普通代表的身份”这样的词句来报道担任领导职务的人大代表在会议期间的活动，就是这些“普通代表”却享受着过多的“特殊照顾”——广播、电视、报刊频频报道的多是这些“普通代表”的活动。几乎听不到来自基层的人大代表对本地区工作发表意见的声音；看不到他们如何代表人民审议“一府两院”工作报告的场面；读不出他们向大会提出议案的情景，即使有也往往是一提而过，点到为止，瞬间切换，作个陪衬；寥寥几行，很不起眼，这就有意无意地把代表划分了档次。
笔者认为，应当多报道一些基层人大代表在会议期间的工作，让人民群众看到、听到他们选举出的代表是如何代表他们行使职权的。
——甘肃《人民之声报》
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专栏：
不妨多搞点“微服视察”
最近，湖南娄底市人大常委会组织部分全国、省、市人大代表视察全市的治理经济环境情况，轻车简从，不带随员，不带记者，一行20余人，只带一辆车子；视察时，不要官方人员陪同，三五人一组，随机到企事业单位、厂矿、农村、重点工程建设工地、个体工商户的摊店等等，与基层群众倾心交谈、了解情况，掌握了第一手资料；视察后，及时将有关情况向当地政府反映，重点问题经主任会议研究之后，交政府督办。
像这样的“微服视察”，增强了视察的实际效果，深受广大人民群众的欢迎。
由此看来，“微服视察”益处多多。倘能推而广之，多搞点“微服检查”、“微服调查”，少搞点形式主义，各项工作必定会是另一番模样。
——湖南《人大工作》
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专栏：
人大评议工作如何创新
人大评议政府部门和被任命干部是地方人大在探索监督方式和途径时的一个创造。当前，评议工作在一些地方因缺乏创新而停滞不前。如何通过创新来保持评议工作的生命力？笔者认为，应注重以下几点。
一是把评议工作作为常委会的一项常规议题，保持评议工作的连续性。这种安排与那种临时动议、集中一段时间的大轰大嗡式评议相比，既节省精力，又规范、连贯，对被任命干部或部门来讲，公平合理。
二是把职能相当、客观环境近似的部门或被任命干部安排在一起评议，增加评议对象的可比性。
三是采用评前公示制，把人大监督与群众监督结合起来。
四是制作播放评议专题节目，把人大监督与新闻舆论监督结合起来。是真评，还是假评，交由人民来评说。
——山东《人民权利报》