第11版(法律与生活)
专栏：领导论坛
加强基层司法行政工作
服务改革发展稳定大局
司法部部长 高昌礼
江泽民总书记在高州的重要讲话和关于正确处理新时期人民内部矛盾，维护稳定的一系列重要指示，是搞好基层司法行政工作的重要指针。
在新的形势下，县乡司法行政工作是党委、政府用法制手段解决人民内部矛盾的重要渠道。司法行政部门有一支庞大队伍，包括11万律师、3万公证员、12万基层法律服务工作者、100万个调解小组和1000万人民调解员，为维护社会稳定起到了非常重要的作用。同时，司法行政工作的工作方式适合中国的国情和民情，用调解手段解决纠纷，不收报酬，适应了80％的中国人不愿打官司，又希望能用法律解决问题的特殊情况。还有一个特点是司法行政工作把思想政治工作和法律工作融为一体，把思想工作寓于法律之中，把法律寓于政治工作之中，把法律、政策、思想工作融为一体，便于接受，便于解决问题，便于缓解矛盾。
当前和今后一个时期，司法行政工作总的要围绕一个中心，抓好七项工作。围绕一个中心，就是围绕改革、发展、稳定为中心来开展司法行政工作。七项工作，包括：
——以加强“148”载体建设为龙头，全面发挥基层司法行政工作的整体功能。经过两年的努力，“148”法律服务专线已从山东走向全国，成为党政领导和人民群众了解、认识司法行政工作的一个重要窗口，成为综合配套发挥基层司法行政部门职能优势，强化基层司法行政工作的重要途径。“148”是一项社会性、群众性、综合性的法律服务工作，必须坚持党委统一领导，相关部门密切配合，司法行政机关综合协调的工作格局。要以“148”指挥中心为纽带，建立健全律师、公证、基层法律服务和基层司法所、人民调解、帮教组织的配套联动服务网络；建立健全与有关部门的协调制度，形成各负其责，配套联动，优势互补，协调作战的工作机制，以保证“148”能够深入持久地发挥作用。
——以乡镇、社区司法调解中心为龙头，构建正确处理新时期人民内部矛盾的新机制。调解中心是在党委、政府的领导下，以司法所为依托、由有关部门参加的综合性的组织。这个组织是乡镇依法行政的一种形式，有一套运转高效的工作机制和严格的规章制度，从而保障了工作的规范性和公正性。这种组织形式，能形成各方共同参与，集中接访，分工负责，配套联动的“大调解”的工作格局和工作机制。
——抓好司法所建设，进一步夯实基础。司法所对当地人民调解工作具有组织指导作用，对党委、政府处理法律事务发挥参谋助手作用，在解决区域内纠纷、化解各种矛盾、搞好刑释解教人员安置帮教工作等方面都发挥了不可替代的作用。
——抓好基层普法宣传依法治理工作。要广泛深入地开展法制宣传教育，不断推进依法治县、依法治理街道（社区）、依法治村的进程，进一步提高基层依法治理工作水平。
——抓好刑释解教人员安置帮教工作，进一步降低重新违法犯罪率。各地要进一步加强组织机构建设，重点抓好乡（镇）、村（居）委会安置帮教组织及其网络的建立、健全工作。要切实加强刑释解教时的衔接工作，各省、区、市安置帮教办公室应会同监狱局、劳教局督促、检查各监狱、劳教所的落实情况。乡镇、街道安置帮教办公室（工作站）和村（居）委会安置帮教工作小组要及时了解和掌握辖区内刑释解教人员的情况，逐人落实帮教措施，并将此项工作作为创建安全居（村）委会和评选人民满意干警（单位）活动的考核内容。要充分利用现代化手段加强安置帮教工作的规范化管理，建立“全国刑释解教人员信息管理系统”。今年的主要目标是在全国省一级初步建立起该系统，并纳入“148”网络，力求边建设、边使用、边见效。
——抓好法律援助工作，进一步建立健全基层社会保障体系。几年来，在司法部统一部署，各级党委、政府直接关心和支持下，经过各级司法行政部门的共同努力，各地法律援助机构建设进展顺利，业务工作取得很大进展。到去年底，省级地方除两地之外，都建立了法律援助机构；地市和副省级市已建机构占应建数的74％；县区级地方已建机构占应建数的33．6％。到今年年底，省级地方要全部建立起机构，地市级和副省级市应建机构要达到90％，县区级地方应建机构要达到2／3。经过2至3年的努力，力争实现在所有设置人民法院的地方基本上都建立起相对应的法律援助机构的目标。要推动法律援助工作向社区和乡镇延伸，努力探索在城市社区和农村乡镇开展法律援助工作的有效形式，使法律援助工作进一步贴近和方便群众，更好地发挥促进基层社会稳定的作用。
——抓好政府法律顾问工作，积极推广淳安经验，在县乡一级建立法律顾问制度。县乡法律顾问到底怎么建，由各地根据实际情况来决定。淳安的经验是用工作机制的办法，使司法所自然成为政府的法律顾问，他们的成员自然成为政府的法律顾问。这项工作做好了有利于机构和队伍的稳定。
总之，基层司法行政工作各项业务、各个部门要适应新的形势，努力把工作推向一个崭新的阶段。经过我们的不懈努力，力争到2005年达到“一个增强、两个控制、三个确保”的总体要求，即：全社会的法制观念、依法办事的意识普遍增强；多数省份基本控制民间纠纷、群众性纠纷、民转刑案件上升的势头，基本控制刑释解教人员重新违法犯罪率在5％以下；确保基层社会的稳定，确保基层政权的巩固，确保当地经济社会发展的正常进行，为加快基层民主法制建设、为实施依法治国基本方略，加快建立社会主义法治国家的进程作出新的更大的贡献。
图为司法部部长高昌礼（左四）今年5月初在河南开封检查基层司法行政工作时，正在询问“148”的运行情况。 施法摄（附图片）
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专栏：新闻背景
发挥职能作用 推动依法治国
——一九九九年全国基层司法行政工作概览
司宣
1999年“148”法律服务专用电话、人民调解、基层法律服务、司法所（司法助理员）以及刑释解教人员安置帮教等各项基层司法行政工作在紧紧围绕党和政府的中心工作，服从、服务于改革、发展、稳定的工作大局，充分发挥职能作用，积极推动和实施依法治国基本方略方面作出了新的成绩。
一、“148”法律服务专用电话工作
1999年，各级司法行政机关将“148”法律服务专用电话建设作为司法行政工作的重点，大力加以推广和普及，取得了突出的成绩，现在全国已基本实现普及。截至1999年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的267个地（市）开通“148”，开通率达到77．4％；2942个县（市、区）开通“148”，开通率达到96．4％。各级司法行政机关充分发挥“148”法律服务专用电话方便快捷的优势，以“把法律交给群众，送服务进入万家”为宗旨，为广大群众和社会各界提供了大量优质高效的法律服务。全国开通“148”的地区共接答法律咨询求助电话2281611次，接待群众来访428917人次，受托办理各类法律事务241978件，调解各类纠纷矛盾149325件，为咨询求助人避免和挽回经济损失204629．91万元。
二、人民调解工作
人民调解组织针对新形势下人民内部矛盾的新特点，强化民间纠纷大排查、专项治理和联调联防等工作，积极化解基层纠纷，维护社会稳定。1999年，全国人民调解组织共调解各类民间纠纷5188646件，调解成功率为98．3％。防止因民间纠纷转化为刑事案件61742件，制止群众性械斗36627起，防止群体性上访41517件。
三、基层法律服务工作
1999年，基层法律服务机构坚持服务宗旨，充分发挥自身优势和特点，紧紧围绕党和国家的工作大局，努力开拓业务领域，不断提高服务质量，为维护社会政治稳定，促进经济发展作出了突出贡献。全国基层法律服务所共担任常年法律顾问486817家，代理民事、经济、行政诉讼670689件，为当事人提供法律援助110293件，避免和挽回经济损失139．9亿元。
四、基层司法所和司法助理员工作
截止到1999年底，全国基层司法所队伍已发展到89126人（含部分司法助理员）。据统计，全年各地基层司法所和司法助理员共直接受理调处民间纠纷1321719件，制止群众性上访52744次，协助基层人民政府审查、修改、制定各种行政文件、规章和村民自治章程等规范性文件86668件，为基层人民政府依法决策、依法行政、依法办事提出法律建议120842条，其中被采纳93256条。
五、刑释解教人员安置帮教工作
1999年，在各级党委、政府的领导和支持下，各地刑释解教人员安置帮教工作协调小组及办公室在预防和减少违法犯罪，促进社会治安综合治理，维护社会稳定，保障改革开放和经济发展方面起到了积极作用。据统计，全国刑释解教人员共计298381人，得到各级安置帮教工作机构帮教的达287957人。
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专栏：
调解中心找“说法”
鲁陵
地处鲁西北平原的山东省陵县一年多来，在20个乡镇普遍建立了乡镇司法调解中心，综合运用法律、行政、经济和思想教育手段，化解农村热点、难点问题，解决农村各类纠纷，取得了明显成效，保障和促进了全县经济和社会事业的健康快速发展。
1999年，全县调处各类纠纷1546起，到县里上访案件由上年的278起减少到94起，下降66％；到市上访的由38起减少到13起，下降65％，未发生一起到省集体上访和进京上访。
陵县乡镇司法调解中心1999年初开始探索建立，在三个乡镇先行试点的基础上全面铺开。其主要职责有：在乡镇党委、政府的直接领导下，负责受理本辖区的人民群众来信来访，调处矛盾纠纷，疏通党群干群关系，督促当事人履行调解协议；协调解决跨区域、跨行业的矛盾纠纷；开展多种形式的普法宣传和法制教育；组织排查不安定因素；指导村调委会开展工作；指导刑释解教人员和一般违法人员的安置帮教工作；开展法律服务工作；办理党委、政府交办的其他事宜，确保把问题依法解决在本乡镇。本着为人民服务的宗旨，乡镇司法调解中心实行免费咨询、免费调解。
一年的实践证明，乡镇司法调解中心的建立，符合百姓意愿，符合党的宗旨，符合农村发展的新形势，具有强大的生命力和现实意义，对于加强基层基础工作，深化社会治安综合治理，贯彻落实依法治国的方针，维护改革、发展、稳定的大局，都具有非常重要的作用。乡镇司法调解中心靠良好的运行机制和卓有成效的工作，树立了在广大群众中的威信。群众说：“有了矛盾不要怕，调解中心找‘说法’。”乡镇司法调解中心成立以来，妥善解决了大量多年来悬而未决的老大难问题，群众上访势头得到控制。
从今年各乡镇司法调解中心受理案件情况和全县信访情况看，乡镇司法调解中心的作用更为明显。今年1至3月份受理案件103起，比去年同期下降284起，下降73％，调处结案99起，结案率96％，其余4起正在调处。全县第一季度县以上信访量在过去5年连续上升的情况下，今年与去年同期相比下降38％，无一人越级到省里或进京上访。
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专栏：
启明星
——淳安基层司法行政工作纪实
本报记者 王比学
以千岛湖闻名的浙江省淳安县面积达4427平方公里，有45万人，这里不仅山美、水美，而且还有一个良好的社会环境。良好的社会环境来自县司法局构建了以司法所为龙头的基层工作新格局，强化和完善了调解网络、法律服务网络、刑释解教人员安置帮教网络。去年至今，全县没有出现一次群体越级上访事件，没有一名乡镇干部因违法行政而受处分。去年底，司法部部长高昌礼视察浙江司法行政工作时，曾高度评价说：“淳安经验是新时期司法行政工作的启明星。从淳安经验，我们看到了司法行政工作的方向，看到了司法行政工作的光明。”
政府依法决策的参谋
农村基层以前设有联防队，遇有矛盾纠纷，就派出联防队，以简单粗暴的方式加以处置，特别在征粮、征税、抓计划生育等问题上，过火行为时有发生，损害了党群关系和干群关系，极易造成某些干部犯错误。随着依法治国的推进，淳安县县委、政府清醒地认识到靠过去那一套老办法来处理新时期的问题已行不通，他们取消了联防队，在全县37个乡镇建起司法所，899个村建起村调解委员会，配备了专、兼职人员。司法所取代联防队后，基层党委、政府在行政执法、行政管理中都得先问问司法所，减少了干部队伍违法违纪现象的发生。淳安县前些年每年大约有20多名乡镇干部因违法行政受到行政处分，去年一起也没有。
以前基层各党委、政府经常被各种矛盾纠纷所困扰，司法所的建立恰恰解决了这一难题。各司法所每季度开展一次疑难重大纠纷和社会不安定因素大排查。去年全县各司法所直接调解各类纠纷1087件，制止群众性械斗23次，全县无一人到省城及北京上访，创造了良好的社会环境。
屏门乡某教师冒充公安民警在公共娱乐场所寻衅滋事，乡领导了解情况后，即召开乡领导班子成员会议，决定对该教师实行处罚，从其工资中扣除700元以作“治安罚款”。该乡司法所得知这一情况，即向乡领导指出该处罚不妥，此案件应提交公安机关依法给予治安处罚，乡党委政府立即采纳了这一建议。
农村土地二轮承包是一项政策性很强的工作，关系到农民的切身利益，处理不当就会引起矛盾激化。安阳乡上梧村三组在调整土地二轮承包中有几户村民不理解政策，不愿调整，十几个村民上访到乡政府。乡司法所得知情况及时进驻该村，苦口婆心地对村民宣讲法律和政策，使该村三组二轮土地承包工作顺利进行。
百姓的“开心锁”
基层司法所不仅为政府依法决策充当参谋，而且还为农民群众依法讨说法，依法解决农民群众之间的纠纷与矛盾，做到了“大事不出乡，小事不出村”，成为百姓的“开心锁”，密切了党群关系，维护了群众利益。
在农村，县域、乡镇之间相邻地区是纠纷多发地。为了及时、有效地化解这一类地区的矛盾纠纷，县司法局在各毗邻区建立了以司法所为依托的联合调解组织。去年4月23日，在淳安县和建德县交界处发生了一起重大车祸，淡竹乡一村民驾车撞死了邻乡莲花乡两名村民，其中一名还是孕妇。事发当晚，建德县莲花乡一方群情激愤，30多人赶到淳安县淡竹乡肇事者家中，要求肇事者守灵。两乡司法所得知情况，立即赶到死者家里，对双方联合进行艰辛的调解工作，终于感化了死者家属，使得一场濒临群体性械斗的流血事件化解在萌芽之中。事后，受害者家属对记者说：“讲实话，如果不是司法所做工作，车祸发生后，我们是准备去拼命的，不管法律不法律。”淡竹乡司法所所长也深有感触：“过去，这一类纠纷曾引起较大规模的械斗，造成了较严重的人身伤亡。这次如果不是两乡司法所联合，肯定会有一场群体械斗，决不可能平息得这么快。”
减少重新犯罪的主力军
做好刑释解教人员的安置帮教工作，是维护社会稳定的重要内容。淳安县各司法所对刑释解教人员实行跟踪管理，结对帮教，妥善安置，使这个特殊群体顺利回归社会，成为预防和减少重新犯罪的主力军。去年全县93名刑释解教人员全部落实了帮教措施，未发现一人重新犯罪。
浪川乡司法所针对近年刑释解教人员较多的情况，定期召开座谈会，招集刑释解教人员进行思想交流。该乡大联村一刑释解教人员曾两次被判刑，回乡后在交流会上向司法所提出为他解决承包鱼塘的实际问题。司法所积极为他协调，让他承包了村里的鱼塘。仅去年一年，他就获利2万余元，成为浪子回头的好典型。
郭村乡一村民刑释回乡后，想开一家豆腐作坊，但苦于没有场地。在当地安置帮教机构的帮助下，扩建了房子，开成了豆腐作坊，生意十分红火。他不仅尝到了劳动致富的甜头，更感受到了司法所对他的一片关爱。
“千岛山水美如画，淳安处处唱安乐。”如今的淳安，社会稳定，经济发展，党群关系融洽，百姓安居乐业，一派政通人和的景象。
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专栏：
编者的话
在新的历史条件下，人民内部矛盾的表现形式发生了变化，由个人之间的纠纷为主转化为集体与个人之间的纠纷，由简单的人际关系转化为法律关系和经济关系。所以，解决矛盾的手段也应随之变化，不能单纯依靠行政手段，而应依靠经济、行政、法律手段相结合的综合手段。司法行政工作是用法制手段解决人民内部矛盾的重要渠道。我国有十二万基层法律服务工作者和一千万人民调解员，他们肩负着调解人民内部矛盾、维护基层稳定的重任，共同筑起了维护社会稳定的第一道防线。本版特刊登一些地方的典型做法，以期达到相互交流和学习的目的。
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专栏：
构筑大调解网络
豫师
地处豫西南的河南省内乡县是一个“七山一水二分田”的山区农业县。近年来，他们紧紧围绕改革、发展、稳定大局，构筑了党政领导高度重视，司法行政部门充当主力，各有关部门积极参与，齐抓共管、协同作战的大调解工作新格局，形成了纵向到底，横向到边，环环相扣的大调解网络。
首先是建立纵向到底的四级调解组织网络。一是县里成立了以县委政法委书记为组长，综合办、司法局等部门领导为成员的民调工作领导小组，抓全县的人民调解工作。二是各乡镇成立以主管政法工作的副书记为主任，司法所牵头的民调工作指导委员会，派出所、信访办等9个部门负责人为成员，对全乡的疑难纠纷和不稳定因素进行集体讨论、会诊、分流，确定调处的相关单位和解决办法。三是各行政村建立人民调解委员会，村主任兼任调解主任，负责本村纠纷的排查、调解和不稳定因素的预测上报工作。
其次是建立横向到边的联合调解组织体系。一是以县司法局为主体，与周边相邻的四个县建立联合调解组织，解决发生在两县结合部的纠纷或当事人涉及两个县以上的纠纷；二是本县区域内相邻的乡镇、村，分别以司法所、调委会为主体，层层建立联合调解组织，解决跨乡镇、跨村发生的纠纷；三是针对大型纠纷和群体性械斗事件，成立临时联合调解工作组进行调解，增强调处工作的合力。
目前，在县民事调解工作领导小组领导下，全县纵向形成了有16个乡镇民事调解工作指导委员会、289个村调委会、3851个调解小组、14200个十户义务纠纷调解员组成的组织网络，横向形成了县与县、乡与乡、村与村等接边联合调解组织550个，初步形成了网络化的大调解工作体系。
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专栏：
使法制宣传规范化、阵地化
苏常
如何在新形势下把全民的法制宣传教育和依法治市工作向纵深推进，这是当前所面临的一件重要工作。为此，一九九六年初，江苏省常熟市司法局在制定全市“三五”普法和依法治市规划时就考虑，要在市里建立一个法制宣传教育的永久性基地，使法制宣传教育达到规范化、阵地化和现代化的要求。经过多方努力，市政府拨款八百万元，用于修建法制宣传教育中心。一座集法制展览、法制培训、电化教育、司法局办公用房为一体的三千二百平方米的常熟市法制宣传教育中心于一九九八年底建成并投入使用。建成后的法制宣传教育中心发挥了应有作用，先后举办依法治市实践展览三期，举办各种法制讲座、培训班二十六期，开展法律知识竞赛三次，召开大型会议八次，从而有效地推进了司法行政工作，也受到各级领导和市民的欢迎。
常熟市是司法部的依法治市联系点。为做好依法治市工作，推进这一面广量大的系统工程，他们充分运用已建的法制宣传教育阵地这一有利条件，在法制展览上，为提高全民的法制意识，举办了依法治市工作成果展；为预防青少年犯罪，有效地宣传未成年人保护法，举办了以“托起明天的太阳”为主题的青少年法制展览；为配合市政府对土地进行专项治理，及时举办了“人类只有一个地球”的法制展览，共有十万多干部群众和学生参观，从中受到教育。
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专栏：探源与思考
淳安经验的启示
冰雪
淳安县前几年不仅上访人不断，而且每年大约都有20多名乡镇干部因违法行政受处分。去年全年没有出现过一次群体越级上访事件，没有一名乡镇干部因违法行政受处分。这种变化说明了一个问题，只要讲民主、讲法治，切实解决群众的实际问题，事情就迎刃而解。反之，如果采用过激手段去解决人民内部矛盾，结果只会适得其反！
多年来，基层党委、政府感到困扰并积极探索的是如何用较好的办法来解决人民内部矛盾。而淳安找到了一种好的办法，他们构建了司法所为龙头的基层工作新格局，完善了调解网络、法律服务网络、刑释解教人员安置帮教网络，走出了一条基层司法行政工作的新路子。淳安经验给我们几点启示：
之一，在人民内部矛盾中，70％—80％涉及法律问题，解决这些矛盾主要靠法律手段。据调查，我国大约70％—80％的老百姓遇到纠纷时，怕矛盾激化，宁死不告状，即使想告状，也因交不起诉讼费而只得放弃。因此，想选择一种既没有经济负担，又不容易使矛盾激化的方式来解决问题。司法行政机关的民事调解正是这样一种很好的方式。司法行政机关有调解的职能，这种调解融法律、思想政治工作于一体，矛盾双方都容易接受。加上目前我国有1000万人民调解员，他们生活在群众中间，发现问题及时，受群众信赖，而且是义务调解，所以，调解很容易成功。
之二，在新的历史条件下，人民调解工作要建立大调解的格局。传统的调解方式是俗称的“四头”，即：田头、村头、炕头和嘴头。干活时，田头、地头一蹲一坐，走家串户时，炕头一坐，拉拉家常，双方很快就和好了。因为那时的矛盾仅仅局限于家庭、邻里间的一些小事，属于简单的人际关系问题。随着农村经营管理体制的转变，农村矛盾的主体和焦点发生了重大变化，村干部不能自己调解和村民的矛盾纠纷，必须走大调解之路。
之三，随着形势的发展和利益格局的多元化，导致了人民内部矛盾的复杂化，也必然要求解决方式的综合化。许多问题必须由一个部门牵头，多个有关部门综合协调来解决。从传统观念看，人民调解工作是司法行政部门的一项职能，但淳安经验说明，这项工作应当列入党委、政府的重要议事日程。淳安每年都要以县委、县政府名义开一次调解工作会议。这不是一个简单的形式变化，而是表明人民调解工作已成为党委、政府解决人民内部矛盾的一个重要渠道。大调解格局就是要将司法行政机关担负的调解工作纳入当地党委、政府的工作之中，调动各方力量，使调解工作从传统的“四头”方式转化为“四化”，即制度化、规范化、法制化和科技化，成为党委、政府处理人民内部矛盾的重要手段。这是新时期调解工作在基层的重大转变。当然，建立大调解格局，并不意味着抛弃传统的说服教育手段，而是要采取经济、法律、行政和说服教育并用的手段。
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专栏：
模范人民调解委员会甘肃省张掖市新墩乡流泉村调委会主任刘建国（右）与村主任一起，深入农户家解决纠纷。 施法摄