第11版(法律与生活)
专栏：社会视点
高楼缘何被“偷”走
——对一起行政案件的透视
白勇 吴奇伟
今年6月2日，河南省开封市龙亭区法院一审审结了一起行政案件，原告开封市润达置业有限公司（下称润达公司）被人“偷”走的一幢住宅楼终于又物归原主。
润达公司征的地、盖的楼，却莫名其妙地被人用来抵押借款
1998年8月的一天，开封市中级法院执行庭法官来到润达公司。公司被告知，他们已基本完工的“润泽苑”小区5号住宅楼已被开封市西郊乡小北岗村所属的京岗实业经济发展公司（下称京岗公司）抵押借款，现在京岗公司不能归还到期借款，经法院审理判决，要对该抵押物予以执行。法官们同时出具了京岗公司用作抵押的楼房土地使用证和房屋所有权证。
润达公司负责人一下子被闹得一头雾水：自己公司盖的楼，怎么就被别人抵押了呢？他们是在1995年8月18日同开封市西郊乡小北岗村签订的征地协议，约定征地20亩（后经实地丈量确认为21．766亩，折合14510．6平方米），售价140万元。协议履行后，润达公司即开始在该宗地上投资建商品房，先后共建商品楼8幢，命名为“润泽苑”小区。1996年5月15日，开封市土地房管局作出行政处罚决定，认定润达公司属非法买地行为，处以罚款5万元，并责令其补办合法用地手续。随后，润达公司先后补办了开发投资计划、建设用地规划许可证、国有土地使用权出让合同等法律手续。
不仅润达公司觉得奇怪，执行人员也觉得有些不对劲。有关司法文书上写的抵押物建筑面积仅3100平方米，可眼前的5号楼是5000多平方米，而且套型同他们拿来的图纸也根本不一样。
京岗公司用欺骗手段办了“双证”，又进行了抵押登记
1996年7月初，京岗公司负责人拿着一份85亩地的集体土地使用证来到开封市郊区城建局，要求办理建设工程规划许可证。按照《开封市城市规划管理办法》的规定，郊区城建局只有权审批2层楼以下、500平方米以内的建筑，可面对京岗公司6层楼、3100平方米的申请，具体经办人在没有到现场勘察测量的情况下，就给京岗公司下发了建设工程规划许可证。
随后，京岗公司又来到郊区房管所，该所人员仍然未对楼房进行勘察测量，就为京岗公司办理了房屋所有权证。
接着，京岗公司个别别有用心的人又申办了一份2075平方米的集体土地使用证，并且于1996年11月持该证和那幢3100平方米“楼房”的房屋所有权证来到开封市土地房屋管理局进行抵押登记。
办理抵押登记的工作人员没有查看档案，也没有到现场去核实，就为京岗公司办理了抵押登记手续。
东宝典当行被骗巨款，打赢官司，却找不到抵押物
京岗公司从开封市土地房管局办理了抵押证明书后，很快就到开封市东宝典当行以并不存在的3100平方米“住宅楼”作为典当物，取走了76万元人民币。京岗公司的委托人朱某带着这笔钱逃之夭夭。
到了约定的典当回赎日期，典当行多次与京岗公司联系，公司却说典当是朱某和个别人所为。典当行只好向开封市中级法院起诉，要求京岗公司归还欠款并支付典当费用。法院经审理，认为典当行同京岗公司签订的房地产抵押合同为有效合同，依法判决京岗公司归还76万元借款并支付典当费用，京岗公司在未结清借款之前不得将抵押物变卖、转移和损毁。
1998年4月14日，东宝典当行向法院提出执行申请。执行人员根据“双证”及抵押证明书，并向有关发证单位进行核实，证实小北岗村“润泽苑”小区5号楼应该是被抵押的房屋，这才来到润达公司。但是，通过润达公司的介绍以及现场勘察，发现该套楼在图纸、方位、套型、面积等几方面均和执行标的有很大区别。于是，虽然有有关部门的证明，执行人员还是中止了执行。
这下东宝典当行发愁了，赢了官司却得不到执行。
润达公司状告行政机关，要求撤销为京岗公司办理的“双证”及抵押登记
先不说东宝典当行如何发愁，回过头来再说润达公司。自己盖的楼被人“偷”走，这事搁谁身上也不会认了。他们一纸诉状，递到开封市龙亭区法院，开封市郊区城建局、郊区人民政府、开封市土地房屋管理局坐上了被告席。同时，因为京岗公司于1997年以来未参加工商企业年检，已经歇业，其主管部门郊区人民政府同东宝典当行一起作为第三人参加了诉讼。润达公司请求法院判令撤销三被告分别为京岗公司办理的建设工程规划许可证、房屋所有权证、集体土地建设用地使用证、抵押登记并确认据此出具的抵押证明无效。
经审理调查，龙亭区法院认为：
一、被告郊区城建局为京岗公司颁发的建设工程规划许可证，所依据的材料其用地单位与建设申请单位均属不同主体，属认定事实不清，主要证据不足。
二、郊区房地产管理所为京岗公司颁发房屋所有权证的行为属认定事实不清，主要证据不足。此外，郊区房管所当时为郊区城建局下属事业单位，不具备行政主体资格，其颁发所有权证属超越职权行为，该行为的法律后果应由郊区城建局承担。
三、郊区人民政府为京岗公司颁发的集体土地建设用地使用证，在地籍调查和权属审核中，该宗地四至、界址标示以及土地权属、地上附着物均不明确，属认定事实不清、主要证据不足。
四、市土地房管局为京岗公司办理的抵押登记手续，主要依据的是前列被告分别为京岗公司颁发的集体土地使用证和房屋所有权证，这两证均系违法无效的行政行为，故该合同亦属无效。市土地房屋管理局在办理抵押登记中审查不严，其抵押登记行为属认定事实不清，主要证据不足。
基于上述理由，龙亭区法院作出如下判决：一、确认郊区城建局为京岗公司颁发建设工程规划许可证的行为违法。二、撤销郊区房地产管理所为京岗公司颁发的房屋所有权证。三、撤销郊区人民政府为京岗公司颁发的集体土地建设用地使用证。四、撤销市土地房屋管理局为京岗公司与东宝典当行办理的抵押登记；撤销依据该项抵押登记所颁发的房屋他项权证和集体土地使用权抵押证明书；确认向中级人民法院出具的“关于京岗公司抵押房地产的说明”证据无效。
第11版(法律与生活)
专栏：
民告官为何纷纷撤诉
马中东
近年来，在行政诉讼中，以撤诉方式结案的行政案件一直居高不下，且呈现上升趋势。据笔者对一法院1997年以来行政诉讼案件的调查，以撤诉方式结案的行政案件占审结行政案件的62．9％，个别基层法院撤诉案件的比例甚至高达80％以上。诉诸法律就是要讨个“说法”，撤诉则意味着放弃自己的主张。依法起诉后又纷纷撤诉，其原因究竟何在呢？
原告害怕败诉而申请撤诉。因受封建传统观念的影响，一些原告起诉行政机关时就持怀疑态度，认为法院与行政机关“官官相护”，官司难以打赢。起诉后，遇到法官态度不好，就打起“退堂鼓”申请撤诉。如某乡农民赵某不服乡政府行政处罚一案，赵某起诉不久便撤诉，原因是听说法院一名副院长是乡政府官员的同学，怕官司打不赢反得罪乡政府。
被告改变处罚。有的行政机关不能严格执法，怕当被告。在原告起诉后，为了达到原告撤诉的目的，而违法改变具体行政行为，损害了国家利益或公共利益及第三者的合法权益。如某区环保局对某大酒店污水、废气排放不达标而作出限期整改，并罚款10万元的行政处罚。该酒店不服，向人民法院起诉后，环保局很快便改变处罚，将罚款由10万元降为2万元，酒店就撤回了起诉。
原告迫于压力而申请撤诉。原告起诉到法院，往往面临来自多方面的压力。有些行政机关领导通过各种渠道给原告施加压力，有的甚至进行威胁、恫吓和利诱，迫使原告撤诉。面对种种压力，原告担心今后仍在被告的行政管理和监督范围之内，即使打赢了官司，日后仍会受到行政机关更多的刁难和报复，得不偿失。为保日后平安，原告不得不违心撤回起诉。如李某不服某乡政府计划生育处罚一案，原告起诉后，乡政府通过村干部“捎话”：“敢告就没有好日子过。”李某觉得自己是乡政府管辖的村民，还要依靠乡政府给他规划宅基地，为他解决邻里纠纷等，为避免乡政府日后再找麻烦，李某自动撤诉。
有些法院在审理行政案时，考虑到法院的人、财、物等许多方面受制于行政机关，或者案件本身涉及方方面面的关系，有上级领导“过问”等，在诉讼中想方设法做原告的思想工作，有的甚至用久拖不决的方法，迫使原告主动申请撤诉。还有一些审判人员片面追求办案数量，为快速顺利结案而动员原告撤诉。
申请撤诉，是法律赋予原告的权利。但是，撤诉率居高不下，不仅有损于法律的严肃性，也不利于当事人合法权益的保护。要解决撤诉率偏高的问题，应该从以下几个方面入手：一是人民法院要严格掌握撤诉案件。根据我国行政诉讼法的规定，对原告申请撤诉有权决定是否准许。申请撤诉必须是原告的真实意思表示，对被告因受压制、劝诱、报复等其他外力所造成的“申请撤诉”，要予以制止，坚决裁定不准撤诉。二是要加大行政诉讼法的宣传力度。由于行政审判在我国起步较晚，群众缺乏足够的了解，加之封建思想的束缚以及各种不正之风的影响，造成民不敢告官的现象。因此，应当进一步加强行政法律、法规的宣传、普及。三是人民法院要坚持严肃执法，确保司法公正，坚持法律面前人人平等原则，严格依法审理，努力提高行政审判的威信。
第11版(法律与生活)
专栏：法制人生
觉醒的法律意识
王比学
《中华人民共和国行政诉讼法》1990年10月1日开始实施，它向人们昭示：政府及其官员可以成为被告，公民有权与政府及其官员对簿公堂。
何谓“民告官”？简单说，是公民、法人认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为（如拘留、罚款、吊销执照、没收财物等），侵犯了其合法权益，向人民法院提起诉讼。
中国有句古话：“饿死别做贼，屈死不告状”。中国的老百姓把告状与做梁上君子相提并论，可见告状之难。千百年来，在封建专制集权的统治下，不要说告官府，就是告庶民，有理没钱也莫轻闯衙门，“民不告官”成了老百姓信奉的千古律条。某市法院曾对该市受过行政处罚的人进行调查，有62％的人对“你受到不当处罚而不提起行政诉讼的原因”回答是“不敢告”，因为怕“胳膊拧不过大腿”。即使官司打赢了，但还是在“官”的管辖范围内，日子也不见得好过。可谓是“赢一阵子，输一辈子”。可是今天不同了，在现代法治社会中，公民的法律意识正在逐步提高，我们欣喜地看到愈来愈多的人开始懂得用法律来维护自己的合法权益，民与“官”可以平等地对簿公堂，行政诉讼的社会功能也已为更多的人所认识和理解。
与此相对应，“官”的情况又如何呢？依法行政强调多少年，仍未引起某些行政机关的重视。行政机关不愿当被告、怕当被告的现象仍存在。在一些官员的心目中，“被告”是不光彩的字眼，“当被告是替公家受过”。有的不愿意与原告在法庭上平起平坐，认为自己的座位应比原告高出一个层面。更有甚者不交答辩状、不出庭应诉、不接受传票、不接受败诉的事实。不少官员认为“民告官”会让政府没威信，会使政府说话没人听，影响行政效率和社会稳定。他们一听要当被告就烦，“辛辛苦苦为国家办事，还要上法庭，说什么也想不通。”今天，随着行政诉讼法的出台，依法行政成为政府官员不敢轻视的一条行为准则。老百姓随时可以就你的行政行为告你，你不执行法律规范，法院就可以撤销你的行政行为。几位农民状告市长，市长力排众议，不让别人代其出庭，而是自己亲自在法庭上回答法官的提问，这在法治社会已成为一种很正常的现象。一位曾当过被告的市长说：“行政诉讼推动了政府依法行政，促进行政执法水平的提高。”
“民告官”，标志着中国的民主与法制建设迈上了一个新台阶，标志着公民的法律意识正在觉醒。
第11版(法律与生活)
专栏：
今年是人民法院“执行年”，8月18日上午，河南省宜阳县法院召开了执法兑现大会，共向申请执行人发放标的款26万余元。图为法官正在向申请执行人发放执行标的款。
冯朝阳摄
第11版(法律与生活)
专栏：法律知识
行政诉讼的受案范围
根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日通过，1990年10月1日施行）第十一条和第十二条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服而提起的行政诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
另外，行政诉讼法还规定了人民法院不予受理的公民、法人或者其他组织提起的诉讼，包括：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
第11版(法律与生活)
专栏：
村民状告政府
市长出庭应诉
甘雯
今年7月24日下午，湖南省浏阳市人民法院公开审理了一起村民状告市政府的行政案件，并进行了当庭宣判。
市长徐湘平出庭应诉，浏阳市组织部分行政机关负责同志和执法人员来中院旁听庭审过程，长沙电视台《法庭直播》节目对该案实况进行了现场直播。
该案原告是浏阳市蕉溪乡常丰村村委会，被告是浏阳市人民政府，第三人是浏阳市北盛供销社。常丰村委会因不服浏阳市政府1998年5月22日作出的关于常丰村委会与北盛供销社土地权属争议处理决定，向浏阳市法院提起行政诉讼。
浏阳市法院经审理查明，北盛供销社为修建常丰商店，于1967年、1974年、1980年三次分别征用常丰村土地1．897亩、1．6亩、0．033亩，虽然征用手续不完善，但情况属实，三次用地均报经原浏阳市政府审查并圈定了用地红线。
浏阳市法院认为，浏阳市政府作出将争议土地使用权归北盛供销社所有的处理决定，事实清楚，处理正确，程序合法，遂作出一审判决，维持浏阳市政府处理决定。
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专栏：金通律师信箱
票据保证不同于民法上的保证
北京市金通律师事务所：
我公司与A公司为长期合作伙伴，曾互相提供过多次担保。现A公司提出让我公司为其承担债务的一张汇票提供保证。我公司对此不甚了解，特向你所咨询票据保证与民法上的保证有何区别？北京高先生
高先生：
票据保证与民法上的保证既有联系又有区别，两者都是为保障债务得到切实履行而由第三人提供担保以维护债权人利益的一种行为，但票据本身所具有的特性决定了票据保证的效力更强，它的主要特征如下：
（一）票据保证是一种独立的法律行为。
票据保证虽然以被保证的票据债务的存在为基础，具有一定从属性，但依票据法第49条之规定，其不因被保证债务的无效而无效。即使被保证人是被欺诈或是无行为能力等原因导致其债务无效时，保证仍然有效，保证人仍需承担偿付责任；而民法上的保证是从属行为，其主债务无效，保证债务亦无效。
（二）票据保证是一种单务、要式法律行为。
依据票据法规定，票据保证中只需保证人一方自愿在票据上记载、签章，即产生法律效力，保证人还必须在票据或粘单上记载：（1）“保证”字样；（2）保证人名称和住所；（3）被保证人的名称；（4）保证日期；（5）保证人签章。而民法上的保证则需要债权人、主债务人和保证人三方主体的合意才能成立。
（三）票据保证为法定连带保证。
依据票据法第50、51条之规定，票据保证的保证人与被保证人对持票人承担连带责任。如果保证人为二人以上的，彼此间也当然承担连带责任，因此票据保证对外不存在第一保证人、第二保证人之分。而民法上的保证可以由当事人自愿约定保证为一般或连带保证，若保证人为二人以上的，亦可约定各自承担的份额。
（四）票据保证人不具有先诉抗辩权，不享有被保证人的抗辩权。
持票人到期得不到付款，有权直接向保证人请求付款。保证人应足额支付而不可向其主张先诉抗辩权，亦不可主张被保证人所享有的抗辩权；依据担保法规定，一般保证责任的保证人在债权人未就主债务人的财产申请强制执行并实行清偿前，可拒绝债权人的付款请求，且一般保证和连带责任的保证均可行使债务人所享有的抗辩权。
（五）票据保证的期间为法定期间。
持票人对被保证人所享有票据权利的消灭时效与对保证人的完全相同，票据法第17条之规定了票据权利的具体期间，其保证期间因票据种类和被保证人的不同而不同；而民法上的保证期间由当事人自行约定，只有在当事人未约定或约定不明时，才适用“主债务履行期届满之日起六个月”的规定。
因此，票据保证不同于民法上的保证。若你公司担任票据的保证人，将承担更大的责任和风险，故应当慎重。
北京市金通律师事务所律师
武涛
第11版(法律与生活)
专栏：
江苏省淮安市车桥交管所在辖区道路上秉公执法，只要是黑车、无证无照无营运线路车，不管门路有多广，不论后台有多硬，一律查处不留情。赵立义摄
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专栏：编后
编后
近年来，随着人民群众法律意识的增强，越来越多的人敢于同违法的具体行政行为作斗争。就判决的行政案件来看，一个明显的特点是行政机关败诉的多。
本案中败诉的一方，在法庭上一问三不知，不败诉才怪。重要原因是：官僚主义严重，不重视调查研究。本案中三个被告无一例外都没有到现场进行认真勘察，轻而易举就为京岗公司办理了各种手续，等事情到了法庭上，肯定要败诉。其次是，滥用职权或者超越职权行事。“一朝权在手，便把令来行”，也不管该行不该，该他行不该。本案中郊区房管所当时为郊区城建局下属事业单位，不具备行政主体资格，却为京岗公司颁发了房屋所有权证，属超越职权行为。郊区城建局同样是在超越职权的情况下为京岗公司颁发了“建设用地规划许可证”。
要想预防和减少行政机关败诉，重要的是要建立执法责任制和错案追究制，规范执行程序，严格依法办事。
第11版(法律与生活)
专栏：
——拿到那边叠好！ 徐基坎画