第9版(民主和法制周刊)
专栏：多棱镜
吃，吃不了；卖，卖不出。无极县用小麦抵顶教师工资——
望麦兴叹是教师
张文瑞
严重拖欠教师工资的河北省无极县，今年麦收后以小麦抵顶教师工资，教师们望麦兴叹。
6月24日早晨，在这个县的南流乡，乡干部一齐出动分片包村，村干部包户分组，先是大喇叭动员广播，讲给教师发工资和让自己的孩子上学的重要意义，要求农民群众积极上交小麦抵顶教师工资，当天交麦有奖云云。而后，向等候在村委会的教师们按乡里开出的四联单发放了小麦。
据乡中学的两位教师讲，他们的工资由县财政划转到乡财政以后，拖欠现象一直很严重。今年，他们也只发了一个月的工资。目前，由于粮食部门不收农民的定购小麦，也不收保护价小麦，农民手中的粮食换不成钱，所以乡村的“提留”很困难。不过这次以小麦抵工资的做法，一抵就抵到了年底，更让人啼笑皆非。特别是夫妇俩都是教师的，一领就领了几万斤，没有办法弄回家。就是运回了家，这些小麦不也是从农民手中转到了教师手中同样卖不出去吗？真是吃，吃不了；卖，卖不出，苦不堪言。
这个县大陈乡的一位教师说，去年教师节，教师们4个月的工资只得到一个存折，说让到基金会去取钱。可是到了基金会才知道那里已经处于瘫痪状态，除个别教师托关系找熟人支取了个人的工资，绝大多数人至今却没拿到分文。到了春节教师们只得借钱过年。这位教师说，今年麦收后乡里用小麦抵顶教师工资，不但违背了我国教师法和相关政策，更严重的是侵害了教师的权益。试想，这次以小麦抵工资的小麦价格有的是6角2分，有的是6角钱，而实际市场价才5角5分，很明显是教师们吃了亏。如果卖不出去，保存不好生虫子，可就更不值钱了。
笔者见到不少领了麦子的教师都在瞅着自己的一堆堆麦子发愁。
（法制日报供稿）
第9版(民主和法制周刊)
专栏：立法聚焦
目前立法工作中还存在有关部门越权制定法规、规章，有些法规、规章同法律相抵触，有些立法质量不高等问题。它损害了国家法制的统一和尊严，给执法造成一定程度的混乱，因此有必要——
给立法工作立个法
王雷鸣
立法是国家的一项重要活动，是把统治阶级意志上升为国家意志，使之成为具有国家强制力和普遍约束力的行为规范的活动。也就是国家的法定机关通过一定的程序，制定、认可、修改、补充和废止法律规范的活动。
立法在国家政治、经济和社会生活等方面具有重要地位和作用。为了保证立法活动顺利开展，必须对立法工作本身予以规范。
立法也要“有法可依”
改革开放以来，我国社会主义民主与法制建设取得辉煌成就。20多年的立法实践，也暴露出一些亟待回答和解决的问题。一是各种法的规范的调整权限。也就是国家权力机关同行政机关之间、中央和地方之间的立法权限如何划分。二是各种法的规范的制定程序。如立法中如何体现民主集中制原则。三是立法监督。如如何撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、规章。
此外，我国立法工作中还存在有些机关越权制定法规、规章，有些法规、规章同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突、不衔接的现象，有些法规、规章的立法质量不高等问题。这在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成了一定程度的混乱。
因此，尽快出台立法法，规范立法行为，维护国家法制统一，成为社会各界的一致呼声。九届全国人大一次会议期间就有100余位人大代表不约而同提交议案，要求尽快制定立法法。
用法律规范立法行为
立法法就是要根据宪法的原则和精神，总结立法工作的实践经验，把宪法的规定具体化，对各类立法活动本身作出具体的可操作的规定。可以说，立法法是一部与宪法有着十分密切联系的重要基本法律。
法律草案的起草是立法的基础。起草工作的好坏直接关系到立法的质量。起草立法法遵循的指导思想是：坚持以宪法为依据，在宪法规定的范围内规范立法活动；要有利于促进立法的民主性、科学性，同时也要有利于提高工作效率，避免久拖不决；要有利于维护国家法制的统一和尊严。
据介绍，目前的立法法讨论稿分六章，包括总则，法律，法规、自治条例和单行条例、规章，适用与监督，法律解释，附则等。
“三审制”写进法律
九届全国人大以来，常委会审议法律草案一般实行“三审制”，这一作法已被写进正在起草中的立法法讨论稿。讨论稿还对法律审议程序作出进一步规范，一些草案久拖不决的现象将得到解决。
关于法律的立法程序，讨论稿着重把多年来实践证明体现民主集中制原则，并行之有效的一些基本经验加以法律化、制度化。主要增加或强调的是：常委会审议法律案一般应当经三次会议审议才能交付表决；一些重要的法律案可以将草案公布；法律案在交付表决前可以要求撤回；法律案如果仍有重大问题需要研究，可以暂不付表决；因对一些重大问题存在较大意见分歧而搁置审议两年以上的，或者因暂不付表决而在两年内没有再次列入常委会会议议程审议的，规定该法律案为废案。
年内有望提请审议
立法法的起草工作起始于1993年，全国人大常委会法工委有关部门当年下半年便着手立法法的调研工作。此外，还邀请部分在京的法律专家和学者成立了立法法研究课题组，让专家、学者参与立法。
1994年至1997年，立法法起草组先后在广东惠州、东莞和北京等地多次召开由中央有关部门、地方人大和地方政府法制部门及法律专家参加的起草工作座谈会。1997年6月，在吸收我国改革开放20年立法实践经验的基础上，研究起草了立法法征求意见稿。
随后，全国人大有关部门将草案印发各地方、中央有关部门、有关单位、一些高等院校和研究机构征求意见，并多次召开有关部门和法律专家座谈会，听取意见，形成了目前的立法法讨论稿。
立法法先后被列入八届和九届全国人大常委会立法规划。据全国人大常委会有关负责人透露，目前立法法的起草工作已基本完毕，一些争论集中的问题基本协调一致，有关部门正抓紧工作，如果进展顺利，年内有望提请全国人大常委会审议。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
我国的立法已经开始向公民个人本位转变，这个转变虽然刚刚起步，但是意义重大，它反映出国家法治建设的总体水平，对此，北京著名律师田文昌提出——
立法价值取向发生变化
本报记者毛磊
综观改革开放20年来，全国人大通过立法，包括各种决定共有343件，国务院系统制定的行政法规有700多件，平均下来每年有50多件，那么如何看待和认识这一立法成就呢？记者近日采访了北京著名律师、京都律师事务所主任田文昌。
田文昌说，我主要从立法原则和立法技术上来分析，可以看出，立法以后修改很频繁，这种频繁的修改，反映了立法前一阶段的不成熟，但也反映出立法质量的提高。从刑法和刑事诉讼法的重大修改可以明显反映出立法质量上的提高。对这两部法律修改的力度和幅度相当大，反映了20年里前期和后期在立法上的重大差别。
田文昌强调，这个重大差别就是立法的价值取向发生了很大变化。
他进一步说明，从立法内容看，这种转变很明显。例如，相继制定了商标法、专利法、行政诉讼法、国家赔偿法、消费者权益保护法、产品质量法、反不正当竞争法、著作权法等等，这些法律的调整内容和基本价值取向是保护公民和法人的合法权益。以前立法机关顾不上制定，后来迅速和有步骤地制定了这些法律，反映了立法趋向的迅速转变。
田文昌曾在中国政法大学任教多年，长期从事法学教学和研究，记者请他通过分析这两部法律的修改来谈谈立法价值取向的变化。
田文昌认为，刑法修订中有几个重大的修改，如取消类推，确立了罪刑法定原则，罪名与罪状的明确化、具体化等等，这都反映了立法上价值取得的转变。在1979年刑法立法时，保留了类推制度，而没有明确罪刑法定原则，当时刑法规定的罪名、罪状都很抽象、概括，在司法实践中很难操作，而这些抽象概括的立法条文本身就是与罪刑法定原则相矛盾的，实际上排斥了罪刑法定原则。经过了近20年的实施过程和社会整个观念的发展变化，这次修改刑法终于在立法上确立了罪刑法定原则，这是一个很大的进步。
他进而分析刑事诉讼法的修改。他认为重大的修改是确立了无罪推定原则，取消了收审、取消了免予起诉，规定了律师提前介入，改革了庭审方式等等。无罪推定原则与罪刑法定原则一样都是资产阶级革命胜利后的重大法律原则，是重大的立法成果。而我国刑事诉讼制度多年来提倡的是“既不搞无罪推定，也不搞有罪推定，我们就讲实事求是。”事实上，反倒出现了很严重的有罪推定倾向，以至于这么多年来，在我们许多司法人员的观念中，有罪推定的思想根深蒂固，不讲程序，不讲取证的合法性，不讲证据的效力，最后把判断实事求是的标准和权力只留给了少数有决定权的人。这样的对话经常发生，警方抓了人之后，被抓的人问：“为什么抓我？”
回答很简单：“为什么我不抓别人，单抓你，你说为什么？你先想想你有什么问题？”
抓了人以后，查不出犯罪证据，定不了罪，可是又不敢放，理由是：“我不能证明他无罪，怎么能放他！他要是真有罪，我怎么能担得起责任？”“我不能证明他无罪，所以我就不能放。”
田文昌特别强调，司法机关是追究和认定犯罪的机关，而绝不能变成替嫌疑人洗刷罪名的机关，如果要洗刷干净才能放人，就改变了司法机关的性质。前面警方的认识根源实际上就是有罪推定的观念。在这次刑事诉讼法修改中，终于确定了无罪推定原则，成果非常可喜，这是我国程序法立法中一个重大进步。
田文昌最后说，这次刑事诉讼法修改一个很重大的进步，就是加强了对被告人权利的保护，刑法也有类似的修改。这是价值取向上的重大改变。所以说，从立法上反映出来的由从国家本位或者说官本位到公民个人本位这样一个价值取向的转变，意义非常重大。当然这个转变还刚刚开始，还要继续发展，它反映了国家法治建设的总体水平。
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专栏：各地人大报刊集锦
广水：代表视察恢复绿地
湖北广水市东岳广场位于应山城区的中心，占地七十多亩，是八十年代中期市政府为满足城区群众文化、娱乐、休闲、健身的需要，耗资五百多万元修建的。今年初，市体育中心为解决干部职工的待遇，擅自改变土地用途，将广场部分场地租赁给木材公司经营木材，导致载重卡车进出广场，破坏草坪，碾坏地下排水设施，造成广场泥泞不堪，场地严重破坏。群众对此反响强烈。针对群众的呼声，黄功富、祝淑萍等人大代表持证对东岳广场的现状进行了视察，认为群众反映的情况属实，并建议采取有效措施，迅速恢复广场本来面貌，给人民群众一个满意的答复。市政府有关部门迅速责令市体育中心作出检查，限期整改。市体育中心知错即改，经过努力，恢复广场原貌后，主动邀请人大代表重新视察，以实际行动接受代表和人民群众的监督。
——湖北《楚天主人》
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专栏：各地人大报刊集锦
蓝田：规范乡镇人大工作
陕西省蓝田县人大常委会在抓好乡镇人大主席培训的同时，积极指导乡镇人大从实际出发，不断完善规章制度，使全县乡镇人大工作步入规范化。
今年初，蓝田县二十九个乡镇人大换届选举工作全部结束。新当选的二十名专职人大主席、十名副主席和二十七名兼职主席、副主席大多数是新手。为了使他们熟悉人大工作，尽快进入“角色”，县人大常委会及时举办乡镇人大主席、副主席培训班，组织大家认真学习宪法、地方组织法、代表法及乡镇人大业务知识，围绕如何提高乡镇人大工作水平这一专题，深入进行讨论。
——陕西《民声报》
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专栏：
罗湖桥，这座始建于1950年的巍巍雄关，早已在改革开放和香港回归祖国的历史进程中驰名中外；这里是全国旅客流量最大的口岸，每年出入境旅客的42％以上都经此通过；在这个出入境边防检查的最前沿，偷引渡、走私等犯罪频频粉墨登场的舞台，500多名火眼金睛的共和国边防警察一次次让混迹过关者现出原形。今年8月1日公安部为罗湖出入境边防检查站荣记集体一等功。
上图：警官正在严格检查旅客证件。
右上图：民警在询问持伪造证件出境的偷渡嫌疑人。
右下图：民警在执勤中查获的各类伪假证件。
下图：罗湖边检站为方便深圳在香港上学的小学生，特为他们开设了专用通道，保证他们准时出入境。每天还安排民警护送学生走出口岸与他们的家长会合。 黄俊生摄
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专栏：法制论苑
立法听证与民主立法
周军
立法权的运用是现代法治国家中一切权利产生和运用的基础，立法机关在立法过程中适当运用听证制度，以召开听证会的形式直接听取各方面的意见，为法规审议提供参考，对保障法规合法性和合理性有重要意义。
在我们过去的立法模式中，广泛征求社会各界的意见一直是我们的优良传统，特别是各种征求意见会和专家论证会在一定程度上具备了立法听证的雏形。改革开放后，我国民主法制的建设也为听证制度的移植和发展奠定了基础，随着《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国价格法》等法律的施行，听证理论与制度在我国的行政程序中也已开始应用，将其导入立法机制并有效运用的各种条件已经成熟。
立法过程不仅仅是归纳与表述现在经济与政治关系的过程，更是一个对现存经济关系创新的过程，是努力利用各种法律资源的过程。在条件成熟情况下，逐步建立立法听证制度是现代立法的题中之义。
行政处罚听证程序的建立为立法听证制度提供了借鉴，如公开听证原则、对抗辩论制度和听证笔录制度等。但是立法权的运用和行政处罚权的运用又有各自不同的特点，两者的听证制度也应有所区别，如听证制度的适用条件不同、参加听证会的人员组成和通告方式不同、对听证所获资料的处理不同等。此外，立法听证不能适用回避制度、不能举行秘密听证、不能适用委托制度等。
要进一步提高立法机关工作人员和参与审议的人大代表的素质。特别是强调主持立法听证的工作人员的工作作风要认真细致，进一步强化责任感和民主意识，要求他们尊重参与听证的人民群众，重视人民群众提出的意见。
同时，还要充分发动群众，充分依靠群众。长期以来，我国立法工作一直坚持走群众路线。特别是《中华人民共和国土地管理法》的修改和《中华人民共和国合同法》的立法开创了民主化立法的新思路，为我国的法制建设作出了积极贡献，得到了人民群众的热烈拥护。
立法听证虽然还不是群众直接参与立法，但通过这种形式可以让群众间接地参与到立法工作中来，也是民主化立法的一种有益形式，是民主务实精神的真正体现。
在总结经验的基础上，应在适当的时候以立法的形式将听证制度法律化。听证制度虽在我国还处于萌芽阶段，但公民的听证意识正在不断提高，立法听证理论也已基本成熟，不少地方已准备进入尝试阶段。因此，大胆试行听证制度，开展民主化立法，并在适当的时候将立法听证的经验法律化，对开展民主化立法极有必要。