第9版(民主和法制周刊)
专栏：立法聚焦
福建经济立法促进对外开放
已先后制定100多项地方性经济法规
形成了“一点三线”的经济法规体系
王永礼
健全的法制既是良好的投资环境所不可缺少的重要因素，也是加速外向经济建设的重要环节。近几年来，福建省人大常委会一直把经济立法工作尤其是和对外开放有关的立法工作放在重要位置。先后审议通过有关对外开放的法规近20项，努力保障外商投资环境的改善和沿海开放新格局的形成，促进外向型经济的发展。
十多年来，福建充分运用中央赋予的“特殊政策、灵活措施”，以灵活多样的形式扩大对外开放，积极开展国际经济合作，逐步形成了包括经济特区、沿海开放城市及经济技术开发区、沿海33个开放县市、3个台商投资区和几十片的外商投资开发经营成片土地的具有全方位、多功能特色的对外开放格局，并正在向广大山区腹地纵深发展，即将形成“南北拓展、中部开花、连片开发、山海协作、共同发展”的新格局。开放每深入一步，都提出如何通过立法促进对外开放的深入发展的新课题。
经济特区的各项政策是我国对外开放政策的重要组成部分。但由于特区经济关系的特殊和复杂性（主体多样、活动多样、市场兼容、涉外明显），使国内现有的一些经济法规无法适应，调整不了其发展和建设中的某些问题，迫切需要有相应的特区单行法规来规范和调整，“使特区的经济管理充分适应工作需要，更加有效地发挥经济特区的作用”。为此，福建按照全国人大常委会1981年11月26日《关于授权广东省、福建省制订所属经济特区各项单行经济法规的决议》，根据有关法律、法规、政策规定的原则，从厦门经济特区建设发展的具体情况和实际需要出发，分清特区与非特区，对外商投资的优惠与手续、技术引进的办法与条件、对内联合的规定、保险、税收、金融、外汇制度以及针对外资企业可能出现的其他一些问题和情况，制订和施行了特区企业登记管理规定、劳动管理规定、土地使用管理规定、技术引进规定和特区与内地联合的规定等五个单行经济法规。
与改革深化相适应，我国的开放在层次上不断增加，并向深度发展。福建作为实行“特殊政策、灵活措施”的省份，改革探索和开放保障的重任在肩，经济立法的紧迫性和质量要求很高。围绕经济建设这一中心，福建省已经制定了100多项地方性经济法规（含农村经济、城市建设、涉外经济），形成了“一点三线”的经济法规体系。这里的“点”就是“经济建设中心”，这里的“三线”分别是：以“改革”为基线，伴随着改革推进和市场经济发展，沿着农村改革、国有企业改革、经济体制改革而产生的一系列经济法规。一类是以“开放”为基线，伴随着开放推进和福建对外开放格局形成，顺着特区、开发区、保税区、台商投资区、侨台外资企业保护的一系列法规。再一类是以“城市”为基线，在改革开放与经济发展基础上，伴随着农村的城镇化进程和城市经济中心地位的形成，沿着城市规划、旧区改建、新区开发、城市环境与管理而制定的20多部法规。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：探源与思考
赞“开门立法”
周秀光
“开门立法”，是指一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律草案，在制定过程中公布于众，征集意见，广泛吸收人民群众参与立法工作的一项制度。1998年5月6日，全国人大常委会决定，将《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》全文予以公布，在全国广泛征求意见。这是1982年以来，全国人大常委会第七次向全民公布法律草案全文。这种让法律、法规草案“走”出深院，实行开门立法，是我国民主政治建设在立法领域迈出的重要一步。
实行开门立法，是社会主义法律的本质要求。社会主义法律是工人阶级和广大人民意志的表现，只有依靠人民群众，充分发扬人民民主，才能正确集中人民群众的意见和要求，制定出反映广大人民意志和利益的法律法规。我国现行的立法程序，主要经过有权提立法议案的机关，提出法律法规草案，再由立法机关对法律法规草案进行审查和讨论，最后把审议通过的法律法规公布实施。实行开门立法，法律法规草案在审议通过之前，公布于众，让人民群众直接对法律法规草案提出修改意见，有利于更好地反映民意、民情，使制定出的法律法规更能体现广大人民群众的意志和利益。
实行开门立法，是党的群众路线在立法工作中的具体运用，有利于更好地集中民智，提高立法水平。我们要立什么法，怎样立？人民群众有发言权；在改革开放和经济建设中哪些应兴应革的事情，需要用法律法规的形式加以明确规定的，人民群众是清楚的。因此，要了解情况，总结经验，提高法律法规的科学性、现实性和可操作性，必须到群众中去，向群众做调查，虚心向群众学习。把一些关系到广大人民群众切身利益的法律法规草案公布于众，广泛征求意见，这种形式，在集中民智方面，要比一般的立法调查和立法论证会来得深入、广泛。
实行开门立法，体现了社会主义民主政治的发展趋势。在我国，一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人。但是，在我们这样一个幅员辽阔、各地之间经济文化发展很不平衡的国家，不可能由12亿民众直接管理国家事务、经济文化事业和社会事务。必须实行“代表制民主”，以实现人民当家做主。在这个制度下，根据需要和可能，人民群众在某些领域和方面已经实现了直接行使民主权利。实行开门立法，让人民群众直接参与立法工作，是广大人民群众在更高层上直接参与国家管理的又一个重要方式。
实行开门立法，是贯彻依法治国方略的一项重要措施。人民群众是依法治国的主体。人民群众以主人翁态度，积极、主动地参与依法治国实践，是依法治国方略得以贯彻落实的根本保证。实行开门立法，让人民群众直接参与立法工作，不仅有利于提高全社会的法律意识和法制观念，而且有利于增强人民群众依法治国的主体意识。群众是真正的英雄，只要人民群众的主体意识提高了，使依法治国成为全体公民的自觉意识和自觉行动，那么，依法治国，建设社会主义法治国家进程必将大大加快。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：各地人大报刊集锦
各地人大报刊集锦
江西认真办理代表建议
本报讯 江西省九届人大一次会议期间代表提出的建议、批评、意见，交由省人民政府办理的有二百二十四件，这些建议在一年内已全部办理完毕，并答复了各位代表。从反馈情况看，代表满意和基本满意率达百分之九十以上。（摘自江西省《时代主人》）
内蒙古贯彻档案条例
本报讯 《内蒙古自治区档案条例》在今年三月二十五日经内蒙古自治区第九届人大常委会第八次会议审议通过并颁布施行。这是第一部全面规范档案工作的地方性法规，是立足自治区实际和民族特点制定出来的。内蒙古人大要求对各级各类档案部门贯彻档案法和《档案条例》的情况进行监督和检查，依法查处档案违法案件。（摘自《内蒙古法制建设》）
湖南检察机关接受监督
本报讯 湖南省人民检察院最近要求全省检察机关和全体检察干警，进一步增强接受人大监督的意识，牢固树立尊重国家权力机关和人大代表的观念，把同人大代表的联系作为一项经常性的工作抓紧抓好，使这项工作进一步规范化、制度化。（摘自湖南省《人民之友》）
天津推进农村法制建设
本报讯 天津市人大常委会决定今年开展《村民委员会组织法》执法检查。今年四月，天津市宝坻县、东丽区被评为全国村民自治模范县（区）。天津现已形成了区县、乡镇、村三级村民自治示范的格局。通过村民自治活动，大多数村干部的民主意识和法制观念有了进一步的提高，广大农民的参政意识有了明显的增强。（摘自《天津人大工作》）
宁波立法保护私营经济
本报讯 今年三月二十六日，浙江宁波市十一届人大常委会第九次会议审议通过了《宁波市私营企业权益保护条例》。这是宁波市鼓励、扶持私营经济发展的一部重要的地方性法规。二十年来，宁波市私营经济不断发展壮大。到一九九八年底，全市注册私营企业两万一千余户，从业人员三十二万三千人，注册资金一百三十四亿元。（摘自《宁波人大》）
第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
加强立法，有法可依，是坚持依法治国，建设法治国家的前提。真正建立起一个门类齐全、层次分明、和谐统一、有中国特色社会主义法律体系，就必须意识到——
立法重在提高质量
本报记者 毛磊
驶入立法快行道
在今年4月29日闭幕的第九届全国人大常委会第九次会议上，《中华人民共和国行政复议法》正式通过，它标志着我国民主法制建设又向前迈进了一步，它也是九届全国人大常委会今年立法工作的一个具体步骤。
记者了解到，过去一年间，在最高立法机关先后有22项法律和有关法律问题的决定获得通过；过去二十年间，全国人大及其常委会共制定了340多件法律和有关法律问题的决定。这些法律初步形成了以宪法为核心的具有中国特色社会主义法律体系的框架，调整范围已涵盖了国家政治生活、经济生活和社会生活的主要方面，基本上做到了有法可依。
无疑，中国驶入了立法的快行道。
质量是法的灵魂
然而，我们必须清醒地看到，目前的立法尚存在一些不足，这些问题已经和正在制约着立法工作的健康发展。
全国人大常委会研究室副主任尹中卿认为：
——立法存在滞后现象。长期以来，我国立法工作基本上是沿着先有实践、再有政策，最后制定法律的步骤进行的，处于“成熟一个制定一个”的状态。应当说，这在当时的条件下是必要的，因为在社会主义国家发展市场经济，是一场前所未有的革命，建立和完善社会主义市场经济体制，也是一个长期的过程，因此建设与之相适应的法律体系也要有一个过程，并非一朝一夕之事。但从总体来说，应加强立法的科学预测，努力使原来制定的一些不适应现实情况变化的法律能够及时得到修改和完善，使发展市场经济急需的法律能够及时制定出来，尽可能避免出现法律调控的真空区。
——法律体系不够完善。有的法律与法律之间、法律和法规之间还存在不协调、不一致、不配套的地方。在过去一段时间，由于立法工作满足于对以往经验的总结和法律化，不可避免地、或者自觉不自觉地过分迁就和照顾部门与地方的权利和既得利益。在起草法律或者制定司法解释、地方性法规、规章的过程中，一些部门和地方不适当地争管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权，强化本部门和地方所承担的职责。结果导致有的法律、法规在相同规范上的规定不尽一致，甚至相互抵触或者相互矛盾。有的新法与旧法衔接得不好，新法发布后，来不及修改或者废止原来的法律，使对同一个问题规定的处理标准不尽一致。
——立法技术有待提高。由于我国幅员辽阔，各地情况千差万别，加之开展大规模市场经济立法时间又不长，这就容易导致立法过程中采取折衷调和的办法，把那些一时拿不准的、或者容易引起争论的内容去掉，以政策名词代替法律术语，结果使制定出来的法律往往像是一个比较原则的政策宣言，或者是一个笼统的大纲框架，法律术语不准确，一些法律法规的规定不具体、不规范、不严密，原则性条款、弹性条款和任意性条款过多，量刑、处罚的伸缩性过大，法律后果不具体，自由裁量权过大。有的经济法律，干脆留下包袱、开了天窗，缺乏统一的程序规范，可操作性不强。
山东省人大常委会立法咨询员王盛林说，从法的社会作用看，法并不是越多越好，关键在法的质量。一部好的法律，它所服务的生产关系适合生产力的性质，就会保护、促进生产力的发展，从而起到推动社会向前发展的进步作用；反之，劣质法律多了，它所服务的生产关系不适合于生产力的性质，则会延缓、阻碍生产力的发展，从而起着阻碍社会前进的作用。好法利国利民，劣法扰国扰民。
由此可以说，质量是法的灵魂、法的生命。
尽快出台立法法
那么，如何改进立法方法，提高立法水平和效率，在加快立法步伐的同时重视立法质量？
首先从立法原则上讲，应坚持计划性，坚持以宪法为依据和坚持党的领导，要坚持从实际出发，坚持同改革和发展的重大决策相一致，坚持维护国家法制的统一，坚持走群众路线，充分发扬民主，同时还要学习借鉴外国的有益经验。
其次应尽快出台立法法，使立法本身纳入法制轨道。据悉，立法法的起草审议已列入本年度全国人大常委会立法计划。完善立法程序，改进立法方法和立法技术，提高审议法律的效率和水平，这将为提高立法质量打下良好基础。
此外，立法不可回避改革、发展、稳定的热点难点问题。从客观上讲，由于现在正处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变时期，许多应兴应举的事物还处在发展变化之中，因此立法者往往知难而退，绕道而行，使有些急需的法律法规迟迟出不了台；有些法律遇到这类热点难点问题也不敢在矛盾焦点上开刀，不能作出明确规定，往往采取“暗含式”、“模糊式”的表达方法作原则笼统的规定，或者把球踢给了政府，授权政府制定具体规定，从而直接影响了立法质量。为此，必须把解决改革、发展、稳定的热点难点问题作为立法的重点，凡是党和国家对有关立法项目涉及的体制和方针政策已经确定，改革实践经验基本成熟的，就要抓紧起草，争取尽快出台；反之，凡是改革实践经验还不成熟的，就不要匆匆忙忙立法。而有些立法项目，从国家来看制定法律的条件尚不成熟，从地方来看，制定地方性法规的条件可能已经比较成熟，可以发挥地方立法的先行实验性，先立地方性法规，为国家立法积累经验。
最后，还有人建议，市场经济法律制定后，需要制定实施细则的必须及时制定。应组织力量定期对过去制定的法律、法规进行清理，对已经不适宜的规定，有的及时进行修改和补充，有的则要及时宣布废止。同时，有必要积极拓宽法律法规起草和提立法议案的渠道，以避免目前提议案主要依赖政府、起草主要依赖政府主管部门的渠道单一的被动局面。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
乡村庭审
5月17日上午7点河南省洛阳市宜阳县法院民事审判庭10多名法官、法警驱车经过几十里山路的颠簸，赶到了石村乡铁炉村。这天，他们要在铁炉村公开审理该村常随兴、张秀芹夫妇诉其子常战江、常战国赡养纠纷一案。这也是宜阳县法院按照最高人民法院今年颁布实施的司法制度改革内容所作的一次尝试。
县法院把法庭“搬”进村里，是村民们压根儿就没听说过的新鲜事儿。9时许，接到村委通告的村民从四面八方纷纷赶到，庭审现场，有的坐在自带的小凳小椅子上，有的站着，有的干脆坐在地上，还有的年轻人把周围的墙头也当成了旁听席。
原被告分别陈述和答辩，并当庭举证、质证。法庭调查和辩论结束后，法官就双方当事人的意见对该案按法定程序进行认真审理和当庭调解。
最后法官作出了公正判决。
图①阳光下的乡村庭审场面。
图②常随兴、张秀芹庭审期间不时泣不成声。
图③休庭时，法官向原被告进行耐心的法律教育。
图5法庭的公正判决赢得了群众阵阵掌声。
陈杰 贾红印 乔新贤摄影报道
第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
法院办案应有保障
高轩
最近，一些地方党委、政府为了应付人员紧张的状况，抽调大批人民法院的审判人员，脱离审判岗位，从事基层组织整顿和清理拖欠公粮、村提留款、乡统筹款等非审判工作。这种做法不仅削弱人民法院的办案力量，影响人民法院的审判工作，而且让审判人员直接参与行政部门的工作，也混淆了审判权和行政权的界限，影响和破坏了审判人员和审判机关公正司法的形象和司法权威，有悖于宪法和法律精神，应当引起注意，予以纠正。
在实施依法治国基本方略的历史进程中，人民法院作为国家审判机关有着特有的职能和作用。仅去年一年，全国各级人民法院就审理刑事案件48万余件，判处犯罪分子53万余人；受理民事、经济、行政、海事等各类一审案件492万余件，结案诉讼标的总额达5958亿元。与此同时，审判任务繁重与审判力量相对不足的矛盾更加突出。广大法院干警加班加点，超负荷地工作，为维护稳定、保障改革、促进发展作出了突出贡献。当前，各级法院正在开展“审判质量年”、“执行年”和“争当人民满意的好法官、争创人民满意的好法院”三项活动，充分发挥自身的主观能动性，努力克服人员紧、案件多、任务重等具体困难，力争开创审判工作的新局面，为改革开放和经济建设提供更优质的法律服务和法律保障。地方党委和政府不仅不应抽调大量审判人员，脱离审判岗位，从事非审判工作，还应尽力保证人民法院有足够的力量依法公正办案，支持审判人员以审判工作为重心，做好各项工作。
足够的办案力量，是人民法院在审限内保质保量审理案件的基本条件。实践证明，只有保证足够的办案力量来正确行使宪法和法律赋予的审判职责，依法公正办案，刑事犯罪活动才能及时得到严惩，当事人的合法权益才能及时得到保护，人民内部矛盾才能及时得以化解，社会经济关系和秩序才能及时得以调节和维护，人民法院才能更好地服务于党和政府的中心工作，才能切实维护社会稳定和促进经济发展。人民法院要紧紧围绕党和政府的大局，以司法公正为出发点和落脚点，发扬成绩，振奋精神，不怕困难，恪尽职守，全力做好各项审判工作。地方各级党委、政府也应该认识到，人民法院立足审判工作，依法公正办案，就是对中心工作的最大支持，在研究部署工作时，统筹计划、科学安排，摒弃抽调审判人员从事非审判工作的做法，尽力为人民法院充分发挥审判职能创造有利条件。只有这样，地方经济发展和社会稳定的工作才能取得事半功倍的效果，依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略才能顺利推进。