第10版(立法与执法)
专栏：立法聚集
依法行政又有新举措
本报记者 傅旭
过去，当您感到行政机关采取的某一行政行为损害了您的合法权益，您可能在与主管部门经过一番理论后，会觉得无可奈何，或者只能诉诸法律；当您对一个文件的有关规定感到不合理时，您会觉得束手无策，只能不了了之。而现在则不同了，经九届全国人大常委会第九次会议于4月2日审议通过、并由江泽民主席于同日签发主席令颁布的行政复议法，使您有了找个说法的法律依据。
什么是行政复议？
我国实行行政复议制度已有八九年了，但由于宣传普及工作做得不够，因此行政复议对我国大多数公民来说还是比较陌生的，有必要在这里作一简单介绍。
行政复议，即公民、法人或其他组织认为行政机关的决定侵害了自己的合法权益，要求同级或其上级行政机关审议，给予重新裁定，以维护自己的合法权益。
行政行为是行政机关从事的行政管理行为，它分为具体行政行为和抽象行政行为。
具体行政行为，一般是指基层行政机关针对具体事件从事的行政行为，为一次性的，如收税、处罚等。
抽象行政行为，则更多的是由上层行政机关作出的，不是针对某个特定对象，而且在实际工作中要经常、反复地适用，大多为规范性文件。
行政复议制度，对行政机关来说，是上级对下级的监督制度，即层级监督；对公民来说，是行政救济制度；对司法机关来说，是行政司法制度。
1990年12月，国务院制定了行政复议条例，1991年1月1日起开始实行。这一制度实行9年多来，取得了较好效果。但由于其本身的不完善和形势的飞速发展，已显得很不适应实际工作的需要。为此，国务院对其及时作了修改，起草了行政复议法草案，提交全国人大常委会审议。
行政复议法有哪些主要进展？
这次通过的行政复议法共有七章，对行政复议范围和行政复议的申请、受理、决定以及法律责任都作了较为详细和明确的规定。它较之过去的行政复议条例在许多方面有了较大进展，主要体现在以下几个方面。
扩大了行政复议的范围。原来的行政复议条例规定的行政复议范围仅有八九项，现在扩大为11项，强化了对公民、法人或其他组织合法权益的维护。
将部分抽象行政行为纳入了复议范围。原来的行政复议条例是将抽象行政行为排除在外的。这次则将国务院部门的规范性文件，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件，乡、镇人民政府的规定纳入了可提出审查申请的范围。这次没有将国务院各部委和地方人民政府制定的行政规章纳入复议范围，主要考虑到如国务院部委的行政规章不合法，可由国务院对其实施监督，而地方人民政府制定的行政规章合法与否，则由国务院和有关地方人大对其实行监督。
规定了国务院可受理行政复议申请。如公民、法人或其他组织认为各省市行政机关采取的某些具体行政行为不合法，除可向各省市政府提出行政复议申请外，还可向国务院申请裁决。
体现了便民原则。由于原行政复议条例司法色彩较浓，不利于公民、法人或其他组织提出复议，造成大量的行政诉讼。依照这次通过的行政复议法的规定，申请人有了更多的选择余地，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。考虑到一些人由于文化水平有限，有提出书面行政复议申请的困难，法律还规定，申请人也可以口头申请，由行政复议机关当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。这些规定，为申请人提出行政复议申请提供了更为便利的条件。
增强了行政复议机关的法律责任。为杜绝行政机关的官僚主义，增强行政机关的办事效率，行政复议法规定，行政复议机关如无正当理由，对该受理的行政复议申请而不受理，或不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，或有渎职、失职行为的，都要给予不同程度的处分。对构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
由此可以看出，行政复议法的颁布实施，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行政，都将起到积极的促进作用，这也可以说是我国实施依法治国方略的一大进展。
第10版(立法与执法)
专栏：法制纵横
依法制约行政权力
张春生
4月29日，九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》，这是我国民主法制建设的又一成果。
改革开放以来，我国行政法制建设一直是围绕着保证行政机关依法行使职权和防止行政权的滥用，保护公民权利两个主题进行的。我们在制定大量的部门行政法，赋予行政机关各项行政管理权的同时，也注意制定一些专门监督和制约行政权，保护公民权利的法律。如我们制定的行政诉讼法，建立了对行政权的司法审查制度；制定了国家赔偿法，其中建立了对违法行政给公民权利造成损害的行政赔偿制度。它们都是对行政权造成的损害给予事后救济的法律制度。
近年来，我们还注意加强对行政行为的程序制约和事前控制，制定了行政处罚法等以程序为主要内容的法律。此外，我们还制定了行政监察法、审计法等，加强对行政机关系统内部的日常监督。
总之，我国已初步建立了对行政权的事前、事中和事后监督与制约的法律机制。这对于促进行政机关依法行使职权，保护公民的合法权益起到重要的作用。这次常委会通过的行政复议法是监督行政权和保护公民权利的又一项重要法律制度。它从解决行政争议入手，运用行政机关系统内部的层级监督关系，由上级行政机关对引起争议的行政行为进行审查，对合法的行政行为予以维持，对违法或不当的行政行为予以撤销或变更，以此来保障和监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
行政复议法的重点在于它为公民权利提供了新的救济途径，它弥补了行政诉讼制度在给予公民权利救济时的某些局限性，扩大了监督的范围，为公民提供了方便、快捷、全面的救济。它的通过和实施，必将进一步推动我国民主与法制建设的发展。
第10版(立法与执法)
专栏：
我国行政复议制度的历史发展
黄薇
行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议在解决行政争议中的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。总结我国行政复议制度的历史发展过程，大体可分为以下四个阶段：
第一阶段是从建国初期至70年代末，为行政复议制度的初创时期。我国行政复议制度始于50年代初期，1950年由政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》第六条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，就是指的“申请复议”。可以说这是建国初期行政复议制度的雏形。以后政务院相继颁布的《印花税暂行条例》、《税务复议委员会组织通则》、《暂行海关法》等都规定了行政复议制度。六七十年代，由于十年动乱的影响，行政复议制度受到了破坏，发展处于停滞阶段。
第二阶段是从70年代末期至80年代末期，为行政复议制度的发展时期。随着党的十一届三中全会以后我国民主法制建设的不断加快，行政复议制度有了较大的发展，规定有行政复议内容的法律、法规数量日益增多，如海关法、外国人入境出境管理法、公民出境入境管理法、集会游行示威法等都规定了行政复议制度。但由于缺乏一部对行政复议制度进行系统规范的法律，总的来说这一时期的行政复议案件还不多，行政复议制度也不够健全。
第三阶段是从1990年12月行政复议条例颁布至1999年4月行政复议法通过之前，为行政复议制度的全面建设并使之制度化阶段。1989年行政诉讼法颁布后，为适应和配合行政诉讼制度的施行，制定行政复议条例被迅速提上日程，由国务院于1990年12月颁布，1991年元旦正式实施。1994年对条例又作了一次修订。行政复议条例对申请复议范围，复议管辖，复议机构，复议参加人，复议的申请、受理、审理与决定等，都作出了具体明确的规定。这个条例的颁布实施，极大地促进了行政复议制度的发展和完善，复议案件也随之大量上升。据统计，从1991年1月行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生复议案件约22万件，平均每年发生3万件。
第四阶段的开始标志是1999年4月行政复议法的颁布。1990年行政复议条例颁布后，经过多年实践，行政复议工作积累了不少成功经验，同时也存在一些问题：如申请复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请复议不方便；有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理；有的行政机关“官官相护”，对违法的行政行为该撤销的不撤销等等。为了解决好这些问题，及时、有效地纠正违法的和不当的行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，迫切需要在认真总结行政复议条例实践经验的基础上，制定行政复议法，从制度上进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督机制。根据八届全国人大常委会立法规划，原国务院法制局于1996年3月开始研究起草行政复议法，并于1998年10月将行政复议法（草案）提交九届全国人大常委会第五次会议审议。会后，全国人大常委会法工委就行政复议法（草案）广泛征求了各方面的意见，并赴各地进行了调研，在此基础上，对行政复议法（草案）进行了修改。九届全国人大常委会分别于1998年10月、1998年12月、1999年4月在第五次、第六次、第九次常委会上对行政复议法（草案）进行了三次审议，并获得通过。与行政复议条例相比，行政复议法突出的进步是扩大了行政复议范围，特别是将抽象行政行为纳入了行政复议，建立起了一种由人民群众启动的对抽象行政行为进行监督的机制；同时，在复议管辖、程序等方面的规定突出了便民原则。可以说，行政复议法的颁布实施，进一步发展、完善了我国的行政复议制度，必将促进行政机关依法行政，更好地维护了公民、法人和其他组织的合法权益，对于实现我国宪法所确立的“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略发挥重要作用。
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专栏：海外视角
国外行政复议制度比较
童卫东
行政复议制度是近代民主政治的产物，各国行政复议制度在概念和内容等诸多方面并不一致，不仅有大陆法系和英美法系区别，即使是同属一个法系，英国和美国不一样，法国和德国也不一样。
概念
行政复议并不是国外行政法的概念，而是我国行政法学者的理论总结。德国的行政复议称为异议审查，它由“声明异议”和“诉愿”两部分组成。
在日本，行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉。日本的不服审查制度包括“异议申诉”、“审查请求”和“再审查请求”。韩国的行政复议称为行政诉愿，公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法权益时，都可以依法向原处分行政机关的直接上级行政机关提出请求撤销或变更原行政处分。
在法国，行政复议称为行政救济，包括善意救济和层级救济。善意救济是当事人向作出行政处分的原行政机关申请的救济；层级救济是当事人向作出行政处分的原行政机关的上级机关申请的救济。在美国，行政复议是请求司法救济的前置程序。英国的行政复议包括部长救济和裁判所救济。
复议的范围
各国行政复议范围一般限于具体行政行为，对立法行为、国家行为不服的可以通过其他途径获得救济。如根据美国的规定，当事人只能对行政机关作出的行政裁决提起行政复议。日本行政不服审查的范围包括：行政机关的处分、其他相当于行使公权力的行为、不作为行为以及国家公务员对违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分。在韩国，公民对因中央或地方行政机关的违法、不当或消极的行政行为损害其合法权益时，除法律另有规定外，都可以提出行政诉愿。但对总统作出的行政行为不得提出诉愿请求。法国行政复议的范围比较宽，它包括所有能够产生行政法律效果的行政行为，既包括行政机关制定普遍性规则的行为即抽象行政行为，也包括行政机关对具体事件进行处理的行为，即具体行政行为。
复议体制
各国的复议体制并不相同，有的实行一级复议制，有的实行两级复议制。一级复议制是当事人对复议机关的复议决定不服的，只能向司法机关申请司法救济，不能再向上一级行政机关申请复议。目前，多数国家都采用一级复议制，如美国、法国、韩国、奥地利等。二级复议制是指当事人对复议机关的复议决定不服的，还可以向上一级行政机关或者法律规定的其他行政机关申请再复议。实行二级复议制的国家有德国、日本、西班牙等。我国的台湾省也采用两级复议制。
复议的管辖
管辖是指哪一类行政争议应当由哪一级机关进行复议的权限分工。各国关于管辖的规定也不一致，有的由原作出行政处分的机关管辖；有的由上一级机关管辖，还有的是由专门的机关管辖。在日本，不服申诉的管辖根据不服申诉的形式不同而不同。在韩国，诉愿管辖机关为作出行政行为的行政机关的直接上级行政机关。但对国务总理、各部部长或者总统直属机关的行政行为，应由作出行政行为的机关管辖。在法国，善意救济由作出行政处分的原机关管辖，而层级救济由作出行政处分的机关的上一级机关管辖。英国根据行政争议性质的不同，由不同性质的行政裁判所管辖或者部长管辖。
复议的审理方式
多数国家在审理方式上一般以采用书面审理为原则，以开庭审理为例外。采用书面审理的国家有日本、韩国、奥地利等。在韩国，诉愿裁决应当依据书面材料作出，必要时也可以依据当事人口头陈述作出。但是英国和美国等普通法系国家没有书面审查原则的限制，复议机关可以进行调查。如英国行政裁判所在当事人的参加下可以进行现场调查，全部证据应当向当事人显示，听取当事人的意见等。
第10版(立法与执法)
专栏：人民满意的好法院 好法官征文
路上行人口皆碑
——记洛阳市中级法院副院长陈长西
本报记者 武侠
在河南洛阳市中级人民法院，提起副院长陈长西，人们是又敬又怕。敬的是他点子多，办实事，雷厉风行，“没有他办不成的事”；怕的是他工作起来不要命，和他一起工作太苦太累，跟不上他的节奏。
在跟随陈长西采访的两天中，未能见他露出一丝笑容，工作人员却说他“脸黑心红”，并摆出一组数字：
1995年洛阳中院230人只有办公面积1160平方米，现在283人拥有办公面积1.6万多平方米，1995年全院只有18部办公电话，现在中院拥有办公电话250部，并完成了政法专用电话网、程控电话网和无线电通讯网三位一体的配套建设；以前全省法院系统的评比中，洛阳中院总是在倒数3名中徘徊，而1998年，在全省法院系统的业务评比中，洛阳中院跃入前两名，被评为省级文明单位，并荣记二等功……
这里每一步的发展，每一个数字的变化，都是洛阳中院全体同志汗水的结晶，而分管基建的陈长西为这一切倾注了全部的心血和努力。
1998年9月6日之前，洛阳中院三四名法官挤在一间狭小的办公室里，每逢开庭，其他同志便无法正常上班，院党组决定一定要把办公大楼盖起来，当时市里财政拨款仅300万元，与最起码的建设基金2000万元相差遥远。困难面前，谁为先？陈长西同志主动请缨，接下了重担。陈长西先后上北京、去郑州，往返奔波、争取资金。找人一等几小时是常有的事。饿了，买盒饭吃；困了，坐在路边打个盹。功夫不负有心人，一座挺拔高耸、明窗净几的综合性办公大楼终于拔地而起。1998年9月6日，洛阳市中级人民法院建院50周年之际，全体干警乔迁新楼。
谈到这些，陈长西很满足，他说，工作是我最大的快乐，尤其是面对困难，面对挑战，愈能激发我的勇气，别人认为办不到的事，我付出200％的努力，奇迹往往就在这时出现。
执行难是目前全国普遍存在的问题，要解决这个老大难问题，必须有一支强有力的执行力量。但是，由于种种原因，法院司法警察的作用没有能够得到充分发挥，为了重整这支队伍，作为主管法警工作的领导，陈长西顶着困难上，在全国精简裁员的情况下，他和洛阳中院的同志们一起，大搞调查研究，跑财政，跑编制，亲自主抓法警的招收、管理、训练。1996年6月，全省首支正式列编的法警支队及16个法警大队在洛阳成立，建立了全国第一个现代化的法警培训基地。1998年12月，全国首次法警工作会议在洛阳召开，充分肯定了洛阳法警的工作经验，认为这是全国法警管理工作的发展方向。
“点子总比困难多”是人们对陈长西的评价，而陈长西认为，点子不是从天上掉下来的，它来自于实践，来自于探索，来自于勤奋，更来自于责任心和使命感。
陈长西干过派出所所长、乡长、基层法院院长，一步一个脚印。1989年刚到洛阳中院时，有人见他常出入宾馆，以为他在宾馆包了房，没想到的是，陈长西一家是住在宾馆的车库，冬寒夏暑，一住就是7年。他说，我发誓要为全院的同志盖一座新的宿舍楼，他做到了。
1990年，陈长西身患结肠病，昏倒在工作岗位上，伤口还没长好，他又去北京联系工作。他清楚地记得，一次，在两个主管单位之间他一天跑了17个来回。
陈长西在洛阳中院副院长岗位上已经干了10年，三次荣立二等功，他分管基建，为法院各项建设争取资金上千万元。他为自己立了一条规矩：不抽烟，不喝酒，不唱歌，不跳舞，不与老板打交道，他不在家，任何外人不能进家门。工程建设期间，为回避送礼的、说情的，他干脆借住在朋友家、办公室里。几年来，他共拒贿金贿礼折合5万多元。
在其位就得谋其政，陈长西说，这份责任心和使命感是受党多年教育的结果。要想干点事，就不能顺水推舟，按部就班，就得接受挑战。目前，陈长西又和洛阳中院的同志们一道，对长期困扰法院工作的“执行难”发起了冲击。
在陈长西的办公桌上，记者看到原最高人民法院副院长高昌礼赠给陈长西的一幅字：“勤君何须镌顽石，路上行人口皆碑”。群众的支持和肯定、中院的成长和发展是对这位老共产党员最大的鼓励和安慰。（附图片）
左图为陈长西（左）在指导洛阳法警训练。 建洛摄
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专栏：
真情融融入里来
——记北京市崇文区人民法院告诉庭
叶玉枝
北京崇文区人民法院告诉庭，连续十六次获得市、区、院“巾帼十佳先进集体”、“政法系统岗位做奉献，行业树新风先进集体”、“信访工作先进集体”等光荣称号，一九九九年四月，又被北京市高级人民法院荣记集体二等功。
告诉庭是人民法院接待群众的“第一窗口”，告诉庭的法官，把自己称为“窗口”法官。
去年十月，一位承租私房的老人因房屋危险，来到告诉庭要求立案，请求房主修缮房屋，但老人只知房主已故，其子在焦化厂工作，其他情况不明，按说这起没有明确被告的诉讼法院无法立案，但立案员看到老人年老体弱，满面愁容，当即通过一一四台查找焦化厂电话，经过与单位人事部门联系，查清了被告的基本情况，半个小时内为老人立了案。对于不属于立案范围的简易纠纷，告诉庭的法官也没有一推了之，而是不辞辛苦，努力调处。几年来，他们共调处七十三件简易纠纷，接待了两万六千三百零二人次的来访咨询，处理两千九百三十五封群众来信，使有些濒临破裂的家庭关系得到缓解，有些可能激化的矛盾消灭在萌芽之中，解决了不少群众告状无门的烦恼。
告诉庭的法官们深深懂得，告诉庭的“窗口”虽小，却责任重大。几年来他们一步一个脚印地开拓，不断完善自己的工作。一九九六年他们总结提出了“三声”、“四心”、“五优先”的服务方针，三声即：来有迎声，问有答声，走有送声；四心即：接待群众热心，听取陈述专心，回答问题耐心，宣讲政策细心；五优先即：紧急事件优先，残疾人优先，老年人优先，未成年人优先，外地人优先。这些措施拉近了法官和群众的距离，使群众没有了告状难的感觉。
告诉庭的法官们没有满足已有的成绩，去年他们又向社会公开了两个承诺：一是凡符合立案标准的当日立案，一次解决立案问题；二是凡接待法律咨询的，一次解答清楚。与此同时，在服务标准上提出了换位思考的思想方法，接待群众、审查立案时，他们时刻想着“如果我是当事人”，更加设身处地地为当事人考虑。一次，立案员接待了一位少妇，她的孩子仅三个月，是趁孩子睡觉之机来法院起诉离婚的，因不了解起诉要求，没有带结婚证，如果回家去取，耽误时间太长，孩子无人照看。为了解决她的困难，立案员做了变通处理，收下了她的起诉书，下班后骑车到她家取来结婚证立了案。在崇文法院告诉庭，类似的事情很多。
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专栏：
消防英雄 龚大志摄