第12版(市场专题)
专栏：
中国电信怎么改？信息产业部政策法规司司长刘彩
近年来，电信事业迅猛发展，但电信部门也成为公众批评的焦点。批评集中于垄断以及由此导致的话费高、服务差等问题。此前，电信部门一直保持低调，很少表态，被戏称为“贵族的沉默”。今天，中国电信不再沉默。信息产业部政策法规司司长刘彩特为本版撰文，就舆论普遍关注的初装费、话费以及电信改革重组等敏感问题作了回答。
“中国电信”现象
●垄断是一个不好听的字眼
●在这种体制下，我国电信业实现了高速发展
●成就丝毫不能掩盖现行体制存在的种种问题
“中国电信”原来是一个政府直接管理的垄断性企业，现在仍占整个中国电信服务市场的95％左右。按说“垄断”不是个好听的字眼，破除垄断、引入竞争一直是电信政策研究所追求的一个主要目标。但在这种体制下，在国家政策的扶植下，我国电信业实现了持续十几年的高速发展，取得了举世瞩目的成就。
进入90年代以来，我国电信业以平均每年44％的速度高速增长。9年来公用电信网的总资产增加30倍，达到6000多亿元，国有资产迅速增值。1998年投资1700亿元，新增固定电话用户1800万户，移动电话用户1100万户，相当于一年新建了两个印度电信网。9年间电话普及率由1％提高到10％以上，是世界上跨过这个阶段花费时间最短的国家。同时通信网的技术水平迅速提高，用很短的时间实现了从模拟技术向数字技术的更新换代，各种通信与信息新业务发展迅速。
中国电信在实现企业经济效益的同时也实现了较好的社会效益。首先，通信的大发展有力地支持了国家经济增长和对外开放。第二，中国电信已成为国家财政收入的一个重要来源。第三，中国电信还承担着补贴邮政、党政专用通信和救灾应急通信等社会义务。
作为国家主体电信企业，中国电信还承担着普遍服务义务。现在，整个西半部中国的电信经营都是亏损的，靠东西部交叉补贴，这就是电信业的普遍服务原则。改革开放初期，东、中、西部发展速度是60％、40％、20％，现在的趋势几乎整个倒过来了，西部正在高速发展。现在西藏也是光缆、卫星、程控、大哥大。新铺设的“兰西拉光缆”，80％处在海拔4000米以上的地带，根本谈不上经济效益，但对加快西部的发展有好处，对维护国家主权和领土完整有好处。
农村电话也是亏损的，但也必须大力发展。我们提出了到2000年实现行政村“村村通电话”的目标，“八五”以来加大了对农村通信的投入。现在还有1／3没有通，看来相当困难，只能是“基本实现”。
成就丝毫不能掩盖现行体制存在的种种问题。就拿服务问题来说，原邮电部抓服务工作花的力量可不算小，大会小会讲、发文件、调查、私访、查处，电信服务水平也在不断提高，全国90％的县以上邮电单位被地方党委和政府命名为“文明单位”就可以说明这一点。但是也必须承认，至今在一些地方电信部门的官商衙门作风还很严重，服务态度相当恶劣，有时甚至达到不能容忍的程度。最近交费难竟成了一个大问题，送上门的钱也不收，给用户带来很大不便。看来，要想从根本上解决服务质量问题，除了抓教育和管理外，还要从体制上进行改革。
是降低甚至取消初装费的时候了
●世界各国建网初都实行过收初装费的办法●我国使用高初装费、低使用费的结构●现在是降低甚至取消初装费的时候了●我国固定电话、移动电话话费都很低，分别是发达国家的五分之一到十分之一，是发展中国家的一半●我们贵的是国际话费和数字电路等新业务，这些高收费将大幅下调
这几年媒体批评中国电信的声音非常多，可能比对任何行业都多。批评也是爱护，也是有道理的，除了服务外，批评最多的集中在话费和初装费，这正是独家经营的最大弊病。不过这里需要作一点说明。
初装费：80年代初，为了迅速消除通信制约经济发展的瓶颈现象，中央给邮电一个政策，就是收取电话初装费。最高收到5000元。初装费对电信发展起了很好的作用，因此应当说，我国消费者为电信事业的大发展作出了贡献。
世界各国在建网初期都用收取初装费的办法，我国是初装费比较高的国家之一。我们实行的是“高初装费、低使用费”的资费结构，这样非常适合中国人的消费习惯：人们愿意攒钱买个大件，你要是把初装费摊到每月去，一个月再多收50元，许多人就说用不起了。收取初装费还有一个很大的好处，可以实现滚动发展。我先贷一笔款，装机一万门，一开始放号就可以收初装费，加上折旧费，再贷一点又扩建一万门，这样滚下去，很快就把网建起来了。如果等着从每年经营利润里回收，那要等十几年以后才能扩容。
现在，由于网络已具有了一定规模，我们已经到了进一步降低，甚至取消初装费的时候了。实际上，随着买方市场的逐步形成，初装费已经在逐年下降了，1998年全国平均水平已降到1500元，北京还是3500元。
收费标准：许多人都说我国电信收费太贵，其实这里有些误解，至少说不够全面。你可以去问一下美国人、日本人，或者印度人、巴西人，他打一次市话多少钱，打一次移动电话多少钱？根据国际电联的资料我作过比较。各国电信资费结构不同，都折算到可比的数据，把初装费也分摊到每分钟，结论是：我国的固定电话、移动电话话费都是非常低的。发达国家的固定电话收费大约是我们的5到6倍，主要发展中国家也都是我们的2到3倍，唯独埃及跟我们差不多。我们的移动电话就更便宜了：是发达国家的1／10左右，是发展中国家的二到五分之一。
有人会问，我们的电话费占工资的比重是多少？我说不能完全这样比。你买汽车不是还得按汽车的价格掏钱吗？不能说咱的工资太低，就比美国人便宜点。电信是投资密集产业，人工费只占两成多，其设备也是国内外公开招标的。我不是说应当提价，只是说对降价不要期望过高。
我国的电信收费主要贵在几个地方：一是国际电话，大约是美国的两倍左右，这里有成本问题，也有一些特殊考虑；二是数字电路，这种设备很先进，用户少而且分散，成本分摊就高；三是一些新业务，如因特网的拨号接入，收费比较高。对这三种业务，信息产业部也准备较大幅度地降价，暂时亏损也要降，以促进使用。
中国电信如何重组
●当前改革的重要步骤就是重组中国电信●中国电信重组的关键是政企分开，破除垄断，促进竞争，改善服务●无论“横切”“竖切”，有两点是必须的：一是破除垄断；二是基础电信领域保留一个主体电信企业，作为国家队，负责主体电信网的建设
与世界大多数国家一样，在国家基础电信网建设阶段，我国也实行了政企合一体制，主要依靠国家主体电信企业，集中力量建设全国网络，实践证明这种做法是成功的。可见，电信业何时引入竞争，在多大程度上引入竞争，要服从于发展的需要。发展到一定程度，再垄断就不好了，这是一个历史过程。
我国在当前的发展阶段上着手进行电信改革是由我国国情和时代背景所决定的。其必要性表现在：
第一，经过十几年的大发展，我国长途通信骨干网已初具规模，电话服务在部分城市地区开始出现饱和迹象，通信服务质量问题已上升为主要矛盾，社会上要求破除垄断，引入竞争，以改善通信服务的呼声很高。
第二，由于通信技术进步和信息技术的相互渗透、融合，电信独家经营的局面已经不能适应进一步发展的要求了。一方面，进入电信市场的技术经济壁垒相对降低，电信部门以外的投资者强烈要求进入电信市场；另一方面，为了推进国民经济信息化，客观上也需要打破行业界限，发挥多方面的积极性和创造性，充分运用市场机制，加快技术进步，向社会提供更加多样化的通信与信息服务。
第三，我国电信业面临国际竞争的严峻挑战，电信企业必须尽快转变经营机制，提高运行效率，首先在国内市场竞争中经受锻炼。连年高速发展所掩盖的内部管理问题，也到了必须改革的时候了。
事实上，国务院机构改革已经为我国电信体制改革拉开了序幕。此后第一战役是组建信息产业部，实行政企分开；第二战役是在全国自下而上实行邮电分营，为两大专业各自按自身规律建立现代企业制度创造条件；第三战役就是以中国电信重组为标志的我国电信市场结构重组。在信息产业部已按政企分开的原则组建，邮电分营工作已经完成的情况下，不失时机地对中国电信进行结构重组已经势在必行了。
研究中国电信重组有几个原则，或者说政策目标：第一要政企分开，破除垄断，促进竞争，改善通信服务；第二要建立现代企业制度，改善经营管理，提高运行效率；第三要增强我国电信业的整体实力，准备迎接国际竞争；还有第四个原则，改革是为了促进更大发展，因此要积极稳妥，循序渐进。如果把一个增长快、效益好的行业改成了一个亏损行业，改革就失败了。
世界大多数国家电信改革的做法是：把原来政府直接管理的主体电信企业与政府分离，整体改组成一个公司或企业集团，如德国电信、法国电信、英国电信、日本NTT等；国家通过立法，重点对它实行监管，限制其反竞争行为，扶植竞争对手；同时也让主体电信企业在市场环境中经受考验、转变观念和经营机制，迎接国际、国内竞争的挑战。
我国电信改革的步伐比上述做法可能还要大一点。这是由于我们国家比较大，在政企分开后，如果把原电信总局整体组建一个公司，别人很难与它竞争，也不好管理。因此现在谈得较多的是如何分解中国电信，就像人们所说的，是“横切”还是“竖切”的问题。
所谓横切就是像1984年的美国那样，把AT＆T切成一个长途电话公司和七个地方电话公司。这样做对促进长途竞争起到了积极作用，但没有解决本地网的竞争问题，只是让七个地方电话公司划区垄断。不久前我去美国考察，美国人说，那次改组是由当时的技术条件和历史背景决定的，现在建设信息高速公路，搞因特网、电子商务等等，许多信息网络和应用系统都是全国性的，甚至全球性的，再按地理区域来划分经营范围已经弊多利少了。
所谓竖切，就是对中国电信按专业进行适当的纵向分解。比较现实的做法是把移动电话、无线寻呼和卫星通信等几项无线业务与固定网分开经营，一方面使它们与经营同类业务的其他电信公司处于公平竞争的地位；另一方面又可以形成无线与有线、空间与地面、移动与固定，不同技术途径的竞争。同时，让这几项无线业务独立经营，也有利于加强专业管理，各自加快发展。
美国1996年修改电信法，有两个要点：一是放开本地电话市场，允许长途与本地电话公司有条件地相互进入对方市场；二是打破三网的界限，允许电信网、计算机网和有线电视网的经营者有条件地互相进入对方市场。其实质是放松电信市场横向、竖向分割的管制规则，实现更大范围、更高层次的竞争。从两年多的实践来看，达到这两个目标还需要一个过程，至少本地网引入竞争的努力还没有取得明显的进展。看来，不管你是否愿意承认，本地电信网的天然垄断性还在顽固地发挥着作用。
我们怎么改，信息产业部正在广泛征求各方面的意见，国务院尚未作出决策。但有两点是应当肯定的：第一，一定要破除垄断，真正引入竞争；第二，在此前提下，基础电信领域还应当保留一个主体电信企业，作为“国家队”，负责主体电信网的建设。这样做对我国电信事业的发展有好处，对迎接国际竞争有好处。
重组后政府管什么
●增值电信和信息服务领域实行充分竞争●卫星通信和无线移动领域实行有限竞争●基础电信领域实行适度竞争●扶植联通●信息产业部将对电信业实行公平、公正、公开的行业监管
中国电信重组后我国电信市场架构和基本政策，应当是区别不同情况，实行公平、适度、有序的竞争。
1．在增值电信和信息服务领域实行充分竞争。国家制订合理的市场管理办法和基础网接入政策，鼓励具备条件的经营者进入市场，公平竞争；鼓励技术创新、开拓通信与信息新业务。
2．在卫星通信和无线移动通信领域实行有限竞争。国家根据通信资源和市场需要，发放适当数量的经营许可证，并监管。
3．在基础电信领域实行适度竞争。一方面继续支持主体电信企业，加速建设完整、统一、先进的全国基础电信网，普及基本电信服务；另一方面，依法对其进行监管，有计划、有步骤地扶植竞争对手，逐步形成有效竞争的局面。
4.扶植联通公司，使之尽快与中国电信形成有效竞争。
过去我国几个政府部门都管信息化的事，由于信息技术的相互渗透，必然造成职能交叉、机构重叠，谁也评不清这个理。信息产业部成立后，把相关业务都合在一起，由一个部门来管，同时实行政企分开，割断它与企业经济利益关系，真正代表国家对整个信息产业实行统筹规划与行业管理。这一改革的深远意义在于为迎接21世纪信息社会的到来进行了组织准备。
政企分开后信息产业部对电信业还管什么呢？这里需要说一下，因为电信服务业与一般工商企业不同，确实有一些特殊性。这是由于：
1．通信是国家公共基础设施和神经系统，涉及国家主权与安全。2．通信网是全程全网联合作业，必须统一技术标准，在非常情况下国家还要能实行统一指挥调度。3．基础电信网的规模效益十分明显，国家要统筹规划，合理配置资源，防止重复建设。4．频率、卫星轨道、网络码号、域名地址等通信资源都是有限的，国家必须统一分配与管理。5．为保证社会和用户利益，基本电信服务不能完全让企业自主定价。6．经营公共基础网的公司必须向其它网络与业务经营者，包括竞争对手，提供互联互通和接入服务。7．还要保障普遍服务。
中国电信重组后，信息产业部将与电信企业集团脱离行政隶属关系，完全站在国家的立场上，对电信业及整个信息产业实行公平、公正、公开的行业监管。为了有效地实施监管，国家在对电信改革作了决策以后，应加速起草和出台《电信法》及其配套法规、规章，将电信业纳入依法管理的轨道，促进我国电信事业持续、快速、健康发展。
电信被“声讨”说明什么
冉永平
继“铁老大”、“电老虎”之后，电信成为众矢之的，大有人人声讨之势。的确，这两年来，对电信部门的批评恐怕比任何一个部门都多。
然而，对于电信发展，批评多也是千金难买的好事。电信被声讨至少可以说明以下三点：
批评多既暴露了电信行业的问题，同时也反过来证明了电信行业的进步、发展与普及。批评多说明关注你的人多，关注你的人越多说明你这个行业越来越重要，与老百姓越贴越近，因此也就越来越有希望。
倒回十年二十年，人们很少对民航说三道四，并非那时候民航比现在正点、比现在服务好，实在是那时坐飞机的人少，有意见也成不了气候。同样，如果电话还是地位、身份的象征，老百姓装不起电话、买不起手机，谁会关注话费，关注电信服务？因此，没有这个前提，话费再高、服务再差也招不来这样多的批评。
批评多还说明我们社会在进步。对于任何一个行业，今天的消费者衡量你，既要纵看你自身的发展，更要横看你与其他行业的对比；既要拿你在国内比，也要拿国外与你比。客观讲，这些年我们的电信发展速度惊人，服务也有改善，但是消费者还这么多意见，由此也可以反衬出我们国家改革、发展、变化的力度。
最后，批评也暴露出电信发展与体制上的矛盾。就如同小时候穿的鞋长大了就穿不了一样，生产力发展了必定要对生产关系提出变革的要求，电信已经飞速发展到今天的规模，再沿用旧体制肯定要出问题，电信体制改革应该说势在必行。在转型过程中，旧体制造成的种种不适应，通过消费者的批评可以使我们更快发现，更准确把握，从而加速改革的进程。
古人曾经“千金买骂”，今天，中国电信未花千金就得来如此多“骂”，看来也是“便宜事”，如能正确对待之，这些“骂”、这些“声讨”定会化压力为推动电信改革与发展的动力。