第9版(民主和法制周刊)
专栏：探源与思考
人大监督的几种方式
侯宗宾
人大对政府、法院、检察院的工作进行监督，是宪法赋予的一项重要职权，包括法律监督和工作监督。人大开展监督工作，要从党的大政方针考虑，要为政治大局服务，要以宪法和法律为依据。
人大和政府、法院、检察院都是中国共产党领导下的国家机关，发挥人大的监督职能，目的是督促和支持“一府两院”依法行政、公正司法，而决不是“唱对台戏”。
人大监督的方式经过近二十年的不断探索，已经逐渐形成了一些比较成熟的做法和制度，主要有：
一、听取和审议“一府两院”工作报告
按照宪法规定，各级人民代表大会听取和审议“一府两院”工作报告，审查、批准计划和预算，肯定成绩，指出问题，提出询问并作出相应决议，这已经成为各级人民代表大会历次会议的重要议程，是监督依法行政、公正司法的一种有效方式，是人民代表参政议政、参与管理国家大事的集中体现。今后可以考虑开展一些专题监督，增强工作监督的针对性和实效。
二、执法检查和代表视察
执法检查和代表视察已经作为各级人大常委会的一项经常性的监督制度确定下来，是一种有效的监督途径，对改善执法环境和推动“一府两院”工作发挥了积极作用。它具有适时性和灵活性的特点，是一种力度适中的监督方式。执法检查和代表视察应与舆论监督、群众监督更好地结合起来，进一步突出重点，抓出实效。
三、工作评议和执法评议
工作评议和执法评议在有的地方被称为“两评”。多年来的实践证明，“两评”是地方人大创造的一种成功经验，值得总结推广。它有效地把监督人和监督事结合起来，拓宽了人大监督的渠道，具有方法灵活，可操作性强，监督力度大，社会影响好，被评者受触动，参与者也受到民主法制教育等特点，应适时通过立法程序，使“两评”工作规范化、法制化。
四、对重大违法案件实施监督
人大及其常委会对审判、检察工作中的重大违法案件实施监督是宪法和法律赋予的职权，目的是监督和支持司法机关依法办案、公正司法。地方人大通过十多年的探索，对此创造了不少经验，取得了一些成效。但也存在问题，如操作不够规范、执行力度各地参差不
齐等。全国人大正在总结地方经验，进行相
应的立法。
五、督促执法责任制和错案追究制的落实
执法责任制和错案追究制本身是一种监督方式，它是“一府两院”内部自律性监督制约制度。人大不是推行“两制”的当事者而是监督者，可以采取审议专题汇报、开展执法检查、询问等方式，检查、督促其落实，推动执法部门实行“两制”。
社会公众对执法部门的要求说到底是一个“公正执法”的问题，所以人大有责任督促“两制”在执法部门的落实。
六、质询、特定问题调查、罢免等监督手段
质询、特定问题调查、罢免等监督手段，应在坚持党管干部，发扬民主，依法办事的原则下运用起来，逐步习惯，求得有所发展，促进国家机关更加有效地行使职权。从现实生活中的问题来说也是需要的，如对个别国家机关领导失职、渎职、执法犯法在社会上造成恶劣影响，人民群众反映强烈的重大典型事件行使这一监督权。
尽管做了不少努力，但从总体上看，人大的监督工作和立法工作相比，仍是一个薄弱环节，同人大代表和人民群众的要求还有较大距离，需要进一步改进和加强。
（作者为全国人大内务司法委员会主任委员）
第9版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑
治本之举
心文
预算，是国家管理社会经济事务、实施宏观调控的重要手段之一。预算的编制是否科学、执行是否到位、调整是否合理等，都对国民经济和社会的发展，对国家政治的稳定，对人民生活的改善，有着举足轻重的影响。它就像国民经济这一巨大肌体的心脏，它能否健康、有序、有效地运作，牵动着经济、政治、社会等方方面面脉络的运行。因此，对预算实施严格的审查监督至关重要。
我国财政预算的积极作用固然不可低估。但同时也应看到，因预算缺乏必要的透明度，财政行为不够规范，违反财经法纪的现象相当普遍，一些掌管资金分配的部门利用职权挪用财政资金时有发生等所带来的问题，同样影响巨大。许多社会经济生活中的不正常现象和腐败现象的产生，大多都直接或间接地与此有关。
预算的作用如此重大，因此，预算审查监督，就成为宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职责。切实有效地加强对预算的审查和监督，可以说是治本之举，抓住了人大监督政府工作的要害。
全国人大已制定了预算法，目前亟须要做的工作，一方面是应尽快制定并通过有关预算审查监督工作的具体操作程序，把宪法和法律的有关规定落实到位。另一方面，各级政府部门也必须进一步提高对人大审查和监督预算工作重要意义的认识，不能把人大对预算的细化等合法要求看作一种负担。人大加强对预算工作的审查和监督，既是监督，也是帮助和支持政府部门更好地开展工作。同时要自觉强化对预算的法律约束力的认识，保证预算收支的严肃性。各级预算一经本级人民代表大会批准，即具有法律效力，必须认真组织实施，非经法定程序，不得擅自改变预算，真正做到以法治财，依法理财，使财政预算更好地为改革开放和发展社会主义市场经济发挥积极作用。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评
加强中央预算审查监督草案日前提交全国人大常委会审议，标志着——
预算监督将有章法
本报记者崔士鑫
今年10月25日，九届全国人大常委会第十二次会议上，关于加强中央预算审查监督的决定草案，首次提请常委会审议。这标志着对中央预算进行审查监督，已正式列入人大常委会的立法日程。
施政指针岂容任意改变
政府用钱为什么要有预算？早在建国初期，毛泽东同志就深刻阐述了这一问题。他说：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”
由人民代表机关来监督预算，始于1954年全国人民代表大会召开之后。当时制定的宪法确定了各级人大拥有对财政预算进行审查批准的职权。然而在一段时期内，人大对财政预算并没有建立起有效的监督机制，留下了不少教训。
十一届三中全会以后，人大监督预算工作才真正步入了正轨。新宪法、地方组织法、审计法等一系列法律法规，明确了人大及其常委会预算监督的职权，并赋予人大常委会审议批准预算和调整变更的权力。
1994年获全国人大通过、1995年开始施行的预算法，是建国以来我国有关财政预算管理方面的第一部根本大法。
人大的监督职责明确了，然而并没有制定出具体的操作程序和实施监督的细则，全国人大及其常委会对中央预算的审查监督基本上是程序性的，难以发挥实质性作用。
地方人大率先建章立制
1995年，北京市发生了轰动全国的王宝森案。这一案件留给人们很多警示。其中令人深思的是，王宝森何以能长期利用财政大权，将大量预算内资金转移到预算外肆意挥霍？人大对预算的监督机制，显然存在很多漏洞。
因此，北京市人大较早地在加强预算监督的立法上有了大动作。1996年，227位市人大代表在市人代会上提出议案，要求加强对财政预算的监督。它促成了《北京市预算监督条例》的出台。监督条例经市人大常委会通过后，于1997年1月1日开始实施。
一向得风气之先的广东深圳市，市人大常委会也于1997年4月专门通过了一个监督条例，对预算的监督程序和方式作了明确的规定。
各地人大建章立制，对预算监督工作进行细化，效果很快就凸现出来。安徽省长丰县人大常委会制定了《关于加强财政预算监督的若干规定》，要求政府部门改变过去财政支出计划文字和表格过于笼统的情况，将资金使用分解到“项”和“目”。今年3月，当县财政局将1999年财政支出计划草案送到县人大时，县人大财经委经过初审，认为所列项目过于笼统，要求政府重新编报。随后送来的财政支出计划，所列项目就由原来的仅21类，细化为100类项，光农村水利费支出就详列为11项，使人可以一目了然，大大方便了人大的审查和监督。
深圳市人大的监督条例则要求政府的预算计划草案，不但要列出重大指标和措施，还要开列包括重点建设项目和政府投资的建设工程项目计划。1997年，市人大常委会委员在审查按监督条例规定报来的政府投资项目计划时，对其中的一个总投资2亿元、当年投资3000万元的微型汽车项目提出了不同意见，认为全国汽车制造业重复建设严重，且本市不具备汽车产业基础，没必要再上汽车项目。这一意见被代表大会采纳，避免了决策失误。
加强预算监督的另一个效果，是进一步堵住了以往对预算监督不深不细的漏洞，铲除了滋生腐败的一块土壤。北京市的人大代表说，有了现在的监督机制，即使王宝森还在，他要在预算资金上动手脚也没有那么容易了。
加强监管确立刚性指标
中央预算，事关国计民生，更应是人大监督的重中之重。
这次审议的关于加强中央预算审查监督的决定草案，就针对实际情况，突出了3方面的指导思想。一是立足中国国情，二是突出重点，最重要的是将宪法和预算法中有关预算监督的条文具体化。
比如对预算编制，目前主要存在的突出问题，一是没有编制部门预算，尽管预算法规定“中央政府预算由中央各部门的预算组成”、“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”，但目前预算是按经济类别而不是按部门、单位编制的，不利于对部门、单位预算的规范、控制和监督；二是报送人大的预算过于简单，我国现行预算包括类、款、项、目4个层次，而现在报送全国人大审查批准的中央预算草案一般只列到类，只有几十个大数，如预算建设性拨款只有总数，没有项目，对地方的补助支出3000多亿元，仅仅列一个总数，有些支出甚至没有预算，而是随批随支；三是预算编制太迟，全部预算编制工作要在全国人大批准后几个月才能完成，不仅不利于对预算草案的审查批准和对预算执行的监督，也影响到部门预算的批复和预算资金的下拨使用。
因此，决定草案提出，要编制部门预算和单位预算；对报送全国人大审查批准的预算草案的内容和时间也作了明确规定，内容包括：科目列到款的预算收支总表和中央政府性基金预算表，中央各预算单位收支表，建设性支出、基金支出的类别表和若干指定的项目表，按类别划分的中央财政返还或补助地方支出表，中央财政对农业、教育、科技、社会保障支出表等；同时要求，中央预算草案应当在每个财政年度开始前全部编制完毕，按时批复预算。
此外，决定草案还针对预算超收收入数量大而使用缺乏监督、预算执行中科目之间的资金调剂过于随意、预算资金挤占挪用多等突出问题，提出了加强对预算调整、预算超收收入使用、预算科目之间的资金调剂的监督，加强对中央预算执行的审计等规定，同时明确规定了预算工作委员会在审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体职责、任务、权力和工作程序。
全国人大常委会的委员们在审议时认为，这一法律出台后将使全国人大及其常委会能更加有效地履行宪法和法律赋予的监督职责，规范中央预算行为和减少预算的随意性，把预算指标变为“刚性指标”，更好地发挥中央预算在发展国民经济、促进社会进步、改善人民生活和深化改革、扩大开放中的作用。
第9版(民主和法制周刊)
专栏：
山村巡回法庭
日前，贵州省遵义市红花岗区人民法院第四法庭巡回法庭，来到距市区10多公里的礼仪镇，公开审理一件农村家庭析产案件。
红花岗区法院根据最高法院“法庭建设要规模化、规范化”的要求，加大改革力度，针对群众诉讼不便的状况，要求法庭必须采取巡回审理方式以方便群众，每周必须到巡回点工作，就地审案、解难答疑、化解矛盾……
尽管天公不作美，下起绵绵细雨，但当得知法庭要在山村开庭审案时，周围的群众、镇里的干部都围了过来，要看个究竟（见上图）。
庭审开始，原告、被告对案件进行陈述和答辩，举证、质证，双方各执一词（见中图）。
法庭当庭宣判驳回了原告的诉讼请求，双方在审判笔录上签字画押（见下图）。
他们还根据案件情况，选择开庭场所，有时在镇政府、学校操场，有时在村委会大院或农家宅院，每次庭审都成为一堂生动的法律教育课。
杨健王志强摄影报道（附图片）
第9版(民主和法制周刊)
专栏：各地人大报刊集锦
宁津教育法规抓落实
自家的孩子上不上学家长说了算，这种旧观念在山东省宁津县行不通了。目前，在县人大常委会监督之下，该县各级政府正在与学生家长签订《义务教育合同书》，收到了良好的社会效果。
宁津县人大常委会在对《义务教育法》实施情况视察时发现，部分中小学生尚未完成九年制义务教育学业，就纷纷走向社会，当起小商贩、小农民。为此，常委会经研究向县政府提出从签订《义务教育合同书》入手，整治中小学生辍学现象。
《合同》由教委代表政府与学生家长签订，并在公证员公证下进行。规定要求：一旦发现辍学者，学校要立即做家访工作，规劝学生复学，规劝无效，由政府向学生家长或监护人发出《复学通知书》，责令10日内复学。未按期让学生复学的，给予300—800元处罚，并再次下发《复学通知书》，直至复学。在此基础上，县政府还出台了《关于禁止招用童工的规定》。截止到目前，全县已有150多名学生重新返校就读。
——山东《人民权利报》
第9版(民主和法制周刊)
专栏：各地人大报刊集锦
南江人事任免把“五关”
四川省南江县人大常委会坚持德才兼备和“四化”标准的原则，对国家机关工作人员的任免，依法行权，严把“五关”，确保了干部质量。
县人大常委会人事任免把的“五关”是：考核关：对将由人大常委会任命的人选，派出人员在组织部门的协助下参与考核后，及时向主任会议汇报，使主任会议及常委会准确掌握拟任人选的政治思想、品德、能力方面的情况；见面关：由常委会组成人员与拟任人员见面，当面询问拟任职务的工作设想，以及对工作中的难点热点问题的解决办法，考察拟任人选的综合素质；考试关：凡拟任人选都必须经过法律考试。考试不合格的，不提请常委会审议；审计关：凡提请常委会审议的拟任人选，都必须进行离任（或任期）审计，审计中发现问题的，不提请常委会审议。审议关：常委会审议时，注重德才表现，而不求全责备，既肯定其工作成绩和优点，也指出其存在的缺点。审议后，经无记名投票客观公正地表决。
一年多来的实践证明，人大把好人事任免“五关”，不仅与党委选拔、推荐干部在政治上、组织上是完全一致的，而且有利于增强干部的公仆意识，牢固树立勤政廉洁的思想，为搞好工作打下坚实基础。
——四川《人民权力报》
第9版(民主和法制周刊)
专栏：各地人大报刊集锦
竹山违法议案遭否决
在近日召开的湖北省竹山县人大常委会第五次会议上，常委会组成人员经过认真审议，以4票赞成、14票反对，否决了县政府提出的“关于征收计划内二孩社会抚养费的议案”，在当地产生强烈反响。
7月下旬，竹山县人民政府向县人大常委会提交了一份“关于征收计划内二孩社会抚养费的议案”，要求对经县以上计划生育部门审核批准生育二孩的夫妇，一次性征收社会抚养费。该县人大常委会收到议案后，立即组织委员和教科文卫工委从法律政策、群众反映、收费测算等几个方面展开专题调查。在调查中，群众反映，既然是政策允许生计划内二孩，没有法律政策依据就不应征收，否则就成了变相罚款，是乱收费，会加重农民负担。委员们还查阅了大量有关法律法规，《湖北省计划生育条例》中，没有关于其它计划内生育收费的规定。在县人大常委会第五次会议上，委员们指出，议案中的收费理由不足，收费标准缺乏依据，县级人民政府不能作出征收计划内二孩社会抚养费的规定，县级人大常委会也没有批准这一收费项目的权力。——武汉《人民意志报》
第9版(民主和法制周刊)
专栏：各地人大报刊集锦
清流代表促农资降价
最近，在福建省清流县第十三届人民代表大会第一次会议上，一些来自农村的人大代表针对县内销售的化肥、农药等农资价格较邻县偏高，损害农民利益的问题，联名向大会提出了议案。
县政府对人大议案的办理工作非常重视，立即组织有关部门进行调查研究，提出办理方案。根据方案意见，县农资公司及时下调了化肥、农药销售价格，让利于民。与此同时，农资部门加强企业内部管理，要求各供应点延长营业时间，做到中午不关门，下班后随叫随到，组织人员送肥到村到户；对一些种植大户还给予预借、享受批发价格等优惠政策。此外，县政府还决定将定期组织工商、技术监督等部门抽查全县农资商品，加强对农资商品的质量监督，杜绝假冒伪劣农资商品流入市场，从根本上保护农民的利益。
——福建《人民政坛》