第12版(人大工作)
专栏：立法聚焦
从分级限额审批到土地用途管制
土地管理扬新帆
——土地管理法修改侧记
武英
土地是人类赖以生存的物质基础，是人类最为珍贵的自然资源之一。在我国这个土地特别是耕地资源相对匮乏的国家，依法管理土地，切实保护耕地，是关系国家前途、命运和12亿人口吃饭和子孙后代生存的大事。
1998年4月26日，《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》由国务院提交第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议，经过4月26日至29日、6月22日至26日全国人大常委会两次审议，并做了大量的修改，土地管理法修订草案修改稿基本成熟，可望经过第三次审议后于8月下旬正式出台。
如何修改：广征博集
这一法案与现行的《中华人民共和国土地管理法》相比，土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地，特别是对耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地，特别是耕地的审批权和征地的审批权；充实和完善法律责任，加大对土地违法行为的处罚力度等方面作了重大修改。
修改意见主要来自全国31个省、自治区、直辖市，47个中央和国家有关部门，人民群众来信达611封。尤其在5月6日公开征求社会各界意见后，在关于土地按用途管制，关于审批权的规定，关于征用土地问题，关于土地的承包经营权，关于土地监督检查，关于基本国策，关于国有土地有偿使用的范围，关于土地统计，关于基本农田的划定，关于法律责任等方面又作了进一步修改。
在九届全国人大常委会第二次会议上，该修订草案被认为已符合当前市场经济形势下的土地管理，有利于强化国家管理土地的职能，有利于对耕地实行特殊保护，有利于严格控制建设用地总量，有利于加强土地执法和规范土地市场，有利于我国社会主义市场经济体制的建立和完善。
现行法律：弊端屡现
土地管理法的修订，缘于现行法律已不适应市场经济条件下对土地的管理，当前土地管理面临的问题无法再依法得到妥善处理。一些地方违法批地，乱占耕地，浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积锐减，土地资产流失。据统计，1986—1995年，农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地7000多万亩，非农业建设占用耕地2960万亩。城镇外延扩张，村庄分散建设占用耕地严重，人地矛盾已经十分尖锐。
国土资源部调查报告表明，目前我国土地资源的基本状况是：耕地资源不足。1996年底我国耕地统计数为14．32亿亩，与世界上其他各国相比，我国的人均占有耕地数量少。1996年底我国人均耕地1．17亩，不及世界人均耕地3．75亩的1／3。
当前土地管理工作面临的困难与主要问题是：建设用地大量增长，浪费土地的问题十分严重。据统计1985—1994年，全国城市由324个猛增到622个，增加近一倍，城市建成区面积由9386平方公里增加到17940平方公里，平均年递增7．5％。城市用地增加与人口增长达到2．29∶1，高出正常比例近一倍。根据1997年4月15日下发的《中共中央、国务院关于加强土地管理，切实保护耕地的通知》的要求，各省、自治区、直辖市对1991年以来非农业建设用地情况进行了全面清查，查出土地违法行为38287起，违法用地总量达738万亩，其中耕地428．7万亩。
目前我国建设用地实行的“分级限额审批”制度，在计划经济和单一投资体制下曾发挥过重要作用。但是，随着经济体制的改革，这种管理方式逐渐失效，难以控制建设用地的总量。一些地方政府普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或变相扩大自己审批土地的权力，削弱了上级政府对建设用地的审批权，造成了建设用地总量的失控。
立法宗旨：
保护耕地
针对我国耕地资源日益匮乏和土地管理工作中存在的问题，土地管理法（修订草案修改稿）以保护耕地为宗旨，在土地用途管制方面对现行法作了大的修改。主要原则是：力图在体制、机制、法制上解决土地管理，特别是耕地保护等根本的问题；贯彻土地国家管理原则，明确划分中央、地方政府土地管理职权，土地征用最高决策权属中央政府专有；改变限额审批制度，实施用途管制制度；此次修改为全面修改，强化了土地执法监督的原则。
在修改过程中，立法者强调了对农民合法利益的保护。在修改中充实了农民对土地的承包经营权方面的规定；还规定在征用土地过程中，被征地农民要有知情权，即征地方案应当公布，并征求意见，征地补偿费应当公开接受监督，政府要支持被征地农民进行开发性经营安置。
在九届全国人大常委会第三次会议审议中，铁木尔·达瓦买提副委员长认为，土地管理法（修订草案修改稿）比较成熟，修订草案交全民讨论，农民提了不少好意见，修改得好。王明时委员说，修订草案修改稿突出了对耕地的保护，上收了审批权，对开发开垦荒地给予了鼓励政策，这些都有利于保护耕地。陈素芝委员认为有三个特点：一是突出了土地规划，使土地更合理有效的利用；二是突出了保护耕地，严格控制占用耕地，这符合中国人多地少的实际情况；三是突出了国家加强对建设用地的审批管理权。许多委员建议修改完善后尽快出台，以便更好地加强土地管理和耕地保护工作。
第12版(人大工作)
专栏：编后
依法加强管理 切实保护耕地
编后
土地管理法，是一部关系农业基础地位、关系全国人民的切身利益、关系子孙后代的重要法律。
近几年来，我国耕地面积迅速减少，对此，国家必须采取断然措施，以保护人类赖以生存的物质基础，保护人类最为珍贵的自然资源。国家除了采用行政手段，暂时在全国范围冻结土地的审批外，主要措施就是修改好土地管理法，从法律上寻求治本之策。
当前，现行土地管理法所确定的土地管理制度已明显不适应变化了的新情况。进一步加强土地管理，切实保护耕地，是这次修订的主要的目标。这次修改土地管理法，重点是将以往的分级限额审批制改为土地用途管制制度。这是我国土地管理和土地利用方式的重大改革，也是逐渐形成新的土地管理机制的基础。
希望新的土地管理法的出台，能够使土地管理适应新形势的要求，进一步正确、合理地管理土地，提高土地的利用率，为12亿人民造福。
第12版(人大工作)
专栏：代表风采
让人民放心
——记全国人大代表李志辉
吴雄
“评价检察工作，不能凭我们自己感觉如何，而在于人民群众满意不满意。”九届全国人大代表、湖南省检察院检察长李志辉，在党组会上谈及他参加九届人大一次会议的感受时说，“这次会上人民代表们对检察工作提出了很多好的批评、意见，都非常中肯。我作为一名人民代表，有责任把人民的呼声和要求变成现实，作为湖南省检察院的检察长更要高度重视每一条批评、意见，把它作为改进和加强检察工作的动力。”
年届60岁的李志辉有着18年的政法工作经验，1991年到湖南省检察院担任副检察长后，先后分管过批捕、起诉、反贪、举报控申工作。他是在今年元月湖南省人大九届一次会议上当选全国人大代表和湖南省检察院检察长的。当时，他就表明了自己的工作准则：“对人民负责，让人民放心、满意。”
4月1日，在省检察院机关干部教育整顿动员大会上，李志辉首次正式以检察长的身份“亮相”。他根据人大代表提出的执法不公、违法办案等意见，提出了统一执法思想，规范办案行为，提高办案质量，严查违法违纪的工作思路。尔后，又到常德、益阳调查研究，与10多个市县检察干警进行了广泛的接触。
在同干警的接触中李志辉感到有少数同志对教育整顿认识不高，存在怨气、泄气、不服气三种情绪。于是他围绕克服“三气”狠抓了统一认识工作，在上上下下形成了“克服埋怨情绪，认清非深入教育整顿不可；克服不服气情绪，认清非更高要求不可；克服泄气情绪，认清非积极办案不可”的共识。到6月底，全省检察机关开门整顿走访各级人大代表、政协委员及社会各界群众14530人，发出征求意见函12928份，收回6567份，自清自查大小问题1100余个，清退礼金15万元，清退不合理收费340余万元，立案查处违法违纪干警31人，清理调出不合适人员63人，执法检查复查案件347件，纠正处理不当案件11件。
如何使教育整顿与执法办案工作结合起来，实现教育整顿和检察工作双丰收，是李志辉考虑较多的一个问题。今年初省院部署工作时，他提议开展“办案质量年”活动，这与深入开展教育整顿，促进严格执法的精神完全吻合。他根据高检院有关精神对这一活动提出了明确要求：所办的每一个案件都要事实清楚，证据确实、充分，定性准确，程序合法；实体处理实现符合“三个有利于”原则，社会效果好；办案人员在办案中没有违法违纪行为。
在李志辉的精心组织策划下，办案质量年活动已取得初步效果。1月至6月，全省反贪立案974件，侦结575件，起诉387件，侦结率和起诉率分别比去年上升19个和12．8个百分点；已判决96件（均为有罪判决），判决数比去年增加43％。原省工商银行行长刘宜清特大受贿案等一批有影响、有震动的大要案正在依法侦查之中……
第12版(人大工作)
专栏：新法快递
规范“白衣天使”
本报记者 吴兢
医生，这个被人们亲昵地称为“白衣天使”的职业，救死扶伤、防病治病、保民健康，一直都受到了人们的尊敬。他们的一举一动，都关系患者的健康，甚至生死，是一个不应有任何疏忽的职业。
在我国，医生队伍的主体是“医师”。据1997年的统计，全国现有各级各类医师150．3万余人，他们分布在城乡约30万个各类医疗卫生机构中。此外，我国还有医士46．3万余人，乡村医生97．2万余人。医士不能单独执行医疗业务，必须在医师指导下工作；乡村医生只能在本村从事简单的预防、保健和医疗、康复工作。我国的医师同大多数国家一样，是经过综合大学医学专业或高等医学院校临床医疗专业学习的毕业生，少部分由中医专业、预防医学专业、妇幼卫生专业毕业生担任。还有一部分是大专毕业生或者是中专毕业生，通过一定时间的工作，晋升取得医师职称，这部分主要分布在基层医疗卫生机构。
随着我国医疗体制改革的进展，社会办医、个体行医逐渐增多，成为我国医师管理工作的一个重要方面。截至1996年底，我国有个体行医诊所12．5万个，个体医生16．1万余人。
近年来，由于医师队伍的日益庞大，要求规范它的呼声越来越高。为了加强医师队伍的管理，提高医师的职业道德和业务素质，维护医师的合法权益，保护人民健康，将医师执业管理纳入法制轨道已势在必行。
1998年6月26日，九届全国人大常委会第三次会议审议通过了《中华人民共和国执业医师法》。这部新通过的法律，分为《总则》、《考试和注册》、《执业规则》、《考核和培训》、《法律责任》、《附则》等六章，共四十八条。
对执业医师的考试和注册，本法作了严格的规定。从第八条到第十一条，本法明确规定了医师资格考试制度，对参加执业医师资格考试和执业助理医师资格考试的应试者的条件，予以了严密而具体的规定。第十二条规定：“医师资格考试合格，取得执业医师资格或者执业助理医师资格。”第十三条规定：“国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的，可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册……受理申请的卫生行政部门应当自收到申请之日起30日内准予注册，并发给由国务院卫生行政部门统一印制的医师执业证书。医疗、预防、保健机构可以为本机构中的医师集体办理注册手续。”
针对患者危急、传染病流行或突发重大伤亡事故等紧急情况，本法第二十四条、第二十八条明确规定：“对急危患者，医师应当采取紧急措施进行诊治；不得拒绝急救处置。”“遇有自然灾害、传染病流行、突发重大伤亡事故及其他严重威胁人民生命健康的紧急情况时，医师应当服从县级以上人民政府卫生行政部门的调遣。”
当前，社会上一些个体行医者和游医、假医从事非法行医活动，严重危害了群众身体健康。对此，本法作出了严格规定。第十九条规定：“申请个体行医的执业医师，须经注册后在医疗、预防、保健机构中执业满五年，并按照国家有关规定办理审批手续；未经批准，不得行医。”“县级以上地方人民政府卫生行政部门对个体行医的医师，应当按照国务院卫生行政部门的规定，经常监督检查，凡发现有本法第十六条规定（需要注销注册的人员）的情形的，应当及时注销注册，收回医师执业证书。”第三十九条又规定：“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处10万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《中华人民共和国执业医师法》，将于1999年5月1日起施行。
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专栏：观象台
人民的意愿 岂能一笔勾销？
柳三水
不久前，一家杂志披露了一则几年前发生的旧事：浙江省原台州地委行署上报省、中央有关部门，要求趁台州地区撤地建市之机，进行移地建市，同时撤销黄岩市。在1994年4月黄岩市十一届人大二次会议期间，代表们获悉这一消息后，从人民利益出发，权衡利弊，认为不宜移地建市。160名人大代表联名写出上报材料，发出了“恳请省、中央撤销台州地委上报撤区移地建市的决定”的呼吁书。
当时的黄岩市人大常委会主任歪曲代表意志，在召集市人大常委会和主席团会议得不到支持的情况下，强行采用常委会办公室的名义，签发否定160名代表意见的文件，派人上送民政部，收回代表联名的呼吁书。
在1995年3月召开的台州市黄岩区十一届人大三次会议期间，代表们得知以上情况后，义愤填膺，96名代表联名提出对该市人大常委会主任职务的罢免案，主席团依法提请大会表决，获多数通过。
对于媒体，这是一则迟到的“新闻”；对于民主法制史，这是值得书写的一笔。
人大常委会主任，是一个有权威的角色，但他的权威只能建立在顺应民意、为民建言的基础上。工作中必须充分发扬民主，倾听民意，绝不能压制民主，践踏民意。160名代表的意愿，竟能一笔勾销，这本身是对人大制度和民主的蔑视，也是对自身工作的亵渎。
建国以来，特别是改革开放20年以来，在民主制度化方面，以人民代表大会制度为主体的民主制度的立法步伐加快。从宪法到选举法、代表法、组织法等法律、法规，民主越来越得到保障，越来越具有操作性和实际内容。人大代表不是“举手”的机器，人大常委会不是“橡皮图章”，视察、评议、质询、撤职、罢免作为监督方式，已成为人大工作的重要组成部分。如果说人大行使法定职权此前还只停留在法律条文上，多少有点“犹抱琵琶半遮面”的话，如今已是落落大方地大胆运用法律规定的途径行使其监督权了。
罢免一个人大主任，已有先例。如原广东省人大常委会副主任欧阳德等的“落马”，但是一般都缘起于以权谋私、贪污受贿。而这一件，是在压制民主上栽的跟头。
人大履行职权的原则是集体行使。主任对主任会议负责，主任会议对常委会会议负责，常委会对代表大会负责，代表做人民意志的桥梁和纽带。遵循这种环环相扣的内在联系，人民代表大会制度体现人民当家作主的本质才得以实现。否则，凌驾于人民之上的任何权力机关，终将失去根基，岌岌可危。
我们高兴地注意到，在一些地方，主任向常委会、代表述职，代表向选民报告履职情况已形成风气。做人民的代表，便要对人民负责、为人民说话、实现人民的意愿。这才是天经地义的。
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专栏：监督广角
人大代表与一条河
望着河水日渐变清的北阳河，连续三届当选为山东省潍坊市人大代表的朱协云，由衷地笑了。
北阳河是纵贯山东青州市南北的一条主要河流，千百年来，这条河两岸碧草青青，河中鱼美虾肥，清澈的河水养育了一代代百姓。进入20世纪80年代，由于沿岸污水无限制地排放，这条河两岸树木青草逐渐枯萎，河水臭气四溢，北阳河变成了一条“黑水河”。
自幼喝河水长大，对这条河怀有深情的潍坊市人大代表朱协云，心急如焚，他下决心要改变这条河的模样，让她重新焕发青春。他推上自己那架破自行车，捎上干粮，冒着刺骨的寒风上路了。他沿着北阳河溯流而上，对河两岸的村庄逐一走访，征求受害村民的意见，察看污染情况。渴了，就向当地的村民要点水喝，饿了，就啃上几口干粮，夜晚，拖着疲惫的身子向村中借宿。当人们知道他是潍坊市人大代表，来调查北阳河的污染情况时，深受感动，纷纷从家中拿出最好的烧酒为他暖身子。
经过五个昼夜的奔波，朱协云途经6个乡镇，走访了百多名群众，掌握了沿河两岸村庄的污染情况，查清了重点排污单位。他根据自己的调查，写出了2000多字的《关于造成北阳河污染的调查报告》，连同关于治理北阳河污染的建议意见一起寄给了潍坊市人大常委会。
朱协云代表的建议意见很快引起了上级的重视。潍坊市政府责成潍坊市环保局协同青州市政府对北阳河的污染情况进行了调查，青州市政府要求北阳河的9个重点污染的单位签署了治理责任书，限期进行治理，并果断关停了一批效益差、污染严重的企业。截至目前，北阳河流域共投资776．6万元，建成污水处理设施15套，年处理废水242．63万吨，使北阳河的污水排放量大大减少，北阳河的污染情况大有好转。
（王景芳 杨瑞光）
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专栏：公民议法
在近期《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》向全民征求意见的过程中，社会各界建议——
确认村民代表会议制度
范瑜
《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）于1998年6月29日全文公布、向全民征求意见以来，在全国引起热烈反响。农民群众、基层干部、专家学者和民政工作者纷纷通过各种渠道，畅谈民意。
其中，比较一致的意见是：《修订草案》中只规定了“村民会议制度”，在操作中有一定困难；还应该同时增加村民代表会议制度，使其与村民会议制度互为补充、各展所长。
○村民会议制度是实现直接民主的理想模式，但在实际运作中有一定的困难和问题○
朱遂科（河南省新野县上港乡岗南村村委会主任）说：法里规定村民会议，我觉得本意是为了咱农民好。可惜，这个制度虽好，落实不了。我们这儿，大的村有上百户甚至上千户，总是召开村民会议很难。就算会开起来了，人一多，啥人都有，啥意见都有，七嘴八舌的，没法形成决策，误事。
徐勇（华中师范大学教授）说：赋予村民会议制度以法律地位，是为了给农民提供一条制度化、经常化的渠道参与决策和监督。从理论上讲，村民会议制度能够最集中、最广泛和最直接地反映全体村民的意志，体现直接民主的精神。村民会议制度作为一种理想模式，长处是平等性强，大家都有参与的机会，短处是效率低，实际效果差。
○村民代表会议制度是落实村民自治的现实选择，已在全国普遍建立，方便村民真正行使民主权利○
杨爱民（河北省社科院研究员）说：村民代表会议制度已经成为全国农村普遍推行的民主制度，得到了党中央、国务院的高度肯定和地方法规制度的确认。全国50％左右的村建立了村民代表会议制度，辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达85％以上，已经扎根于农民的现实生活中，而且发展势头依然迅猛。
张代生（山东省莱西市朴木镇后沙湾庄村民代表）说：我们代表与村干部的身份不同，仍然是村民，所以必须更多地代表和维护村民的利益。代表就是村委会和村民之间的桥梁，是个二传手。
○既要坚持村民会议制度，也要补充村民代表会议制度，这是兼顾理想与现实的最佳选择○
张厚安（华中师范大学教授）说：无论是村民会议制度，还是村民代表会议制度，作为一种制度设计，目的都是为村民实现自治权提供制度化的组织依托与渠道，二者没有根本矛盾。立法应兼顾理想和现实的需要，兼顾平等与效率的均衡。
王振海（山东省社科院研究员）说：为了推进村民自治健康、持久地发展，应当在坚持村民会议制度的同时，也要以法律的形式确认村民代表会议制度的合法性，实现两种制度的共存共荣。在法律设计上，需要合理地构架出二者的关系，以便互为补充，各司其职，各展所长。村民会议是村中的最高权力机构，村民代表会议的职权由它授权而来，村民代表会议的职权是有限的。这样可以避免全体村民的自治演变成为少数代表或少数村干部的自治。
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专栏：
安徽省蒙城县充分发挥人大代表的监督作用，连续13年共邀请和选派了118名省、市、县人大代表进驻56个粮食收购站、点，依法监督夏粮收购工作，深受卖粮农民和收购部门的好评。图为人大代表在三义镇河沟粮站进行现场监督的情景。胡卫国 摄