第9版(经济周刊)
专栏：
膨胀——治理——再膨胀
收费如何走出怪圈
曹长庆
现行收费管理体制必须改革
当前，我国各种收费总量多、范围广、秩序乱。从中央到地方直至村镇集体组织和街道居委会，各级行政机关、党的机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等绝大部分都有收费行为，名目繁多，总额庞大。据有关方面提供的资料，目前，全国收费总规模已接近预算内财政收入的50％，比美国、德国等市场经济发达国家高40多个百分点。市、县的收费收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，并呈不断膨胀之势。
收费范围不断扩张。某些地方，国家机关履行管理职能提供公共服务变相收费。有的凭借手中权力和垄断地位转移职能，变无偿服务为有偿服务；有的通过中介组织把本应由企业自愿选择的服务变成强制服务；有的借“评比”、“竞赛”、“达标”等名义，强行要求企业交纳各种押金、保证金，参加各种需交费的考试、培训和咨询；有的甚至布置一项工作、开展一项活动就要设个收费项目。
收费秩序极为混乱。许多部门和地方政府不断越权审批收费，屡禁不止；只收费不服务、多收费少服务相当普遍；违反国家规定随意支配和使用收费资金的现象屡见不鲜。据统计，到1996年底，全国共有建设费、附加费和基金项目421个，其中经中央批准的46个，省级政府自行设立的375个，多数是越权审批的。
党中央、国务院对治理乱收费工作十分重视。80年代后期以来，基本上每两年就组织一次全国性的治理整顿，采取了包括上收收费审批权限、分批公布取消收费项目、组织收费检查、实行收费资金纳入预算外资金收支两条线管理等一系列政策措施，起到了一定作用。但总体效果不理想，始终没有走出治理——膨胀——再治理——再膨胀的恶性循环。
究其原因，有经济建设上急功近利，急于求成，盲目铺摊子导致财力不足的问题；有机构臃肿，人浮于事，以费养人，以费办事的问题；有行政执法人员素质不高，互相攀比，利用职权多收乱要的问题。但是，最直接、最根本的原因是收费体系、管理体制和征收方式等方面存在着严重的缺陷，与市场经济条件下收费管理的要求不相适应。而政出多门，按需取费，收支挂钩是现行体制缺陷的集中表现。
首先，政出多门。按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门进行，标准管理以物价部门为主会同财政部门进行；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为“政府性基金”，由财政部会同有关部门管理；在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交织、多头控制的规定看起来非常严格，但实际执行起来漏洞很多。
其一，把收费项目与标准管理分开，收费管理与“政府性基金”分列，人为地割裂了收费管理的内在联系。因此，哪个部门也无法站在全局的高度，从总体上对收费实施宏观调控，削弱了收费管理力度，全国性的收费管理法规至今没有出台就说明了这一点。
其二，行政性收费与事业性收费按同一原则进行调控，脱离实际。就行政性收费而言，国家机关实施管理、提供服务的方式、内容大体相同，两级管理基本适应。事业性收费则不同，现阶段事业单位门类很多，涉及国民经济和社会发展的各个方面，服务内容千差万别，财政拨付经费也有全额、差额和自收自支的区别，实行中央和省两级管理既无必要也行不通。
其三，管理收费的不同部门，由于其各自所处地位不同，分析问题处理问题的出发点就会存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批。
其次，按需取费。现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般提法是审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费没有严格限定。加之现有法律法规对收费作出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费缺乏统一明确的界限，实践中一般由业务主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据，经费不足收费补在一些部门和地方成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施收费后，相应抵扣核拨经费，国家机关进一步向市场取费，推动收费规模急剧扩张。
再次，收支挂钩。国家机关收费是凭借国家法律赋予的国家管理职能产生的，收费收入所有权应当属于国家，而现行收费体制仍维持谁收费谁所有谁使用的权属关系，即使实行预算外资金收支两条线管理后，收费主体支配收费资金的格局仍未改变。从资金收缴方面看，目前我国收费征收主要有收费部门和单位直接收取、收费部门开票银行代收、财政部门集中征收和税务部门代征四种形式。其中，收费部门和单位直接征收占多数，征收成本很高，隐瞒截留、坐支挪用现象十分严重，收支两条线落不到实处。从资金拨付方面看，目前收费资金收支两条线管理大致有两种形式：一是差额返还，收费单位将收费资金实行财政专户储存之后，财政部门扣除10％—30％的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还越多，收的少，返还也少。二是全额返还，财政部门根据收费单位编制的用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。收支两条线的管理方式虽然在形式上把收费资金纳入了财政管理轨道，但并未改变收支挂钩的实质。相反，一些地方财政还普遍实行了“核定收支，下达计划，超收分成，短收自负”的办法，对收费单位直接下达收费指标，有的还成立了专门的收费管理局，集审批、征收、资金管理于一身，使原来收费单位的一个积极性演变为收费单位和地方财政两个积极性。
总之，现行收费体制是一种利益驱动机制，收费与地方政府、部门、单位甚至个人利益有密切联系，收费多，其管理和建设资金就有保障，事业发展就好，相应的单位的收益乃至个人奖金福利也多，既出政绩，又得实惠，相反就比较困难。收费犹如“臭豆腐”，闻起来臭，吃起来香。正是这种与利益密切相联的收费体制是现行收费过多过滥，膨胀不止，企业和居民不堪重负的根本原因。过去多次清理整顿之所以未收到应有效果，关键也在于没有触及和割断收费与地方政府、部门、单位的利益联系。因此，要根本改变当前收费混乱状况，控制不断膨胀的收费规模，除了一定时期围绕一些重大的突出问题进行专项整治外，必须对现行收费体制进行根本性变革。
收费改革的基本思路
总的指导思想是：适应社会主义市场经济条件下行政管理和事业发展的要求，结合机构改革和财税体制改革，强化税收，弱化收费。大幅度减少国家机关收费，压缩收费总量，严格控制收费范围；改革收费资金收缴办法，切断收费主体与收费行为的利益联系，排除刺激收费膨胀的经济动因；制定收费管理法规，规范管理行为和收费行为，坚决依法收费，建立与社会主义市场经济相适应的收费管理体制。具体从六个方面展开。
（一）重建收费体系。将现在按性质对收费进行分类改为按收费主体进行分类，停止使用“行政事业性收费”的提法，代之以“国家机关收费”、“中介机构收费”、“公益服务收费”等。行政事业性收费的提法有两个明显弊端：其一是在实际工作中行政性与事业性、事业性与经营性、行政性与经营性收费的界限划不清楚，不能有的放矢采取管理措施；其二是现阶段同一收费主体具有多种不同性质收费，一种性质的收费管严了就向另一性质收费转化，导致该严格管理的管不住，该放开的放不开。按收费主体划分，主体明确，含义清楚，便于根据不同收费主体的行为特点采取相应的政策措施和管理办法，有效地防止按性质划分引发的种种弊端，为治理乱收费创造条件。
（二）明确收费范围。将现行以弥补国家机关经费不足立项收费改为按提供服务与接受服务双方构成对称的权利义务关系收费。明确规定国家机关履行公共管理职能提供公共服务不收费。把收费的范围限定在国家机关为特定对象实施特定管理或提供特定服务，费用不应由全体纳税人承担的收费，大体包括四个方面的内容：一是按法律、法规规定进行登记、注册、审验、颁发证照，可收取登记、注册、审验和证照费；二是特许使用国家资源进行经营性活动的，可收取特许权使用费；三是对生产经营造成环境污染或损害环境的，可收取环境补偿治理费；四是审判机关收取的诉讼费。今后审批和实施收费，包括法律、法规设定收费均应符合上述收费范围。对现行超出以上范围的收费拟按下述思路处理：
费改税一批。对缴费者不直接受益、征收范围和标准具有相对稳定性、征收手段具有强制性，符合税收条件，既合理又合法的附加费、建设费、基金等逐步实施费改税。
取消一批。大体有三个方面：（1）为弥补国家机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、福利企业管理费、个体工商户管理费、公路和水路运输管理费等，这部分收费主要是用于养人，考虑到机构改革三年到位，取消这部分收费也在三年内完成。（2）地方政府越权出台的各种建设费、附加费和基金，不能费改税的予以取消。（3）附加在价格上的各种收费、基金，通过价格改革，能并入价格的并入价格，不能并入价格的予以取消。
分离一批。即将公益服务收费和中介服务收费退出国家机关收费序列。其中教育、医疗、环卫、殡葬等公益服务收费，按《价格法》规定纳入价格管理，在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿的良性发展机制；中介服务收费，包括评估、鉴定、代理、公证、律师等服务收费，依据《价格法》规定从国家机关收费中分离出来，按照市场的原则进行管理，对具有行业和技术垄断，不具备竞争条件的极少数中介服务收费实行政府定价，多数要逐步放开，实行行业自律。
按上述思路处理后的国家机关收费总规模可以控制在财政收入的10％以内，稍高于西方发达国家水平。
（三）划分管理权限。将现行收费立项以财政部门为主，收费标准以物价部门为主的一家一半的管理模式，改为物价部门进行“收费行为管理”，财政部门进行“收费资金管理”的一家一段、既相互配合又相互制约的收费管理体制。国家机关收费包括前后相继、相互联系的两个过程：一个是对收费行为的管理，即该不该收、按什么标准收和对收费行为的管理和监督；一个是对收费资金的管理，即收上来的资金如何使用、使用范围及财务监督等。前一个过程是价格范畴，属于“定价管理”，后一个过程是财政范畴，属于“资金管理”。物价部门着重从收费行为上严格管理，把住“收入”关，规范和监督“收钱”行为；财政部门从资金使用上严格管理，把住“支出”关，管住收费单位的资金使用。从管理体制上避免国家机关经费不足就立项收费的做法，建立起“定价管理”与“资金管理”的双重约束机制。
（四）强化依法管费。将现行多个部门、多个层次审批收费逐步过渡到依法设定收费。在限定国家机关收费范围的前提下，通过法律法规设定收费，透明度高，权威性强，可以有效地避免行政审批的随意性和盲目性，提高设定收费的科学性。考虑到我国现阶段法律法规设定的收费只是少数，一步过渡到依法设定还有困难，可采取分步走的办法，对符合国家机关收费范围而法律尚未设定的收费，可实行行政审批，行政审批的权限为国务院和省级人民政府，取消省以下人民政府及其物价、财政部门的审批权限。对审批的收费实行目录管理，定期向社会公布，明确规定任何部门和单位一律不得在收费管理目录之外实施收费。为防止地方政府随意出台收费政策，同时规定省级收费管理目录公布前要报国务院审查。这样，凡上了目录的就是合法的，没有上目录的都是非法的，一目了然，便于社会监督。
（五）规范收费标准。将现行按标的额依率计征改为按直接费用定额收取。现行诉讼费、工商注册登记费、产权登记费、公证费、证券监管费等按标的额的一定比率收取，很不科学。其一，服务工作量与标的额大小并不成比例，相同工作量由于标的大小不同，收费额不同，有失公平；其二，按标的额的一定比例收取，实际操作相对复杂，透明度低，不利于监督，留下乱收费隐患。改按直接费用定额收取，简化了计费办法，提高了政策透明度，可以有效地避免依率计征的种种缺陷，提高制定收费标准的科学性。
（六）实行资金收缴分离。将现行“收、管、用”一体化的资金管理方式改为收费实施与资金收缴分离，收费单位不接触收费资金，收费资金及时解缴国库，彻底割断收费部门、单位与收费行为的利益关系。在具体操作上，大体上可以实施三种征收方式：一是各种附加在税收上的收费实行随税征收，直接进入国库；二是大宗收费款项由银行代收，通过银行解缴国库；三是居民一次性交纳的小额收费，为方便群众，由收费单位代售税务部门印制的定额（代金）发票，由收费单位定期将收费款交税务部门解缴国库。与此相适应，改革发票管理体制，将现行由税务部门印制税收发票、财政部门印制行政事业性收费收据的两家管理模式，改为由税务部门统一管理，以堵塞票据管理上的漏洞，防止资金流失，降低征收成本，排除刺激收费膨胀的经济动因。收费资金纳入预算管理后，相应地收费单位经费由财政拨付，不留缺口，停止国家机关创收经费行为。
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专栏：观点
企业：创新系统的主体
国务院机关事务管理局体改司 陈庆修
我国人口众多，资源相对不足，水、土地、森林、矿产的人均占有量远远低于世界平均水平；资金不足长期限制着我国的发展；目前技术状况离国际先进水平尚有较大的差距，国民科学文化素质，尤其是技术工人的技能落后于发达国家。如果没有一种巨大的变革性力量，我国将无法缩小与发达国家的差距。
但是，原有创新系统的最大问题是企业创新系统不健全、企业创新能力弱，企业技术创新活动所需的各种功能和要素被分割在其它社会组织手中，创新能力与经济发展不相适应，与国家需求和国际先进水平相差较大，还有继续拉大的可能。如不及时采取切实可行的积极措施，大幅度提高国家创新能力，将影响我国在21世纪知识经济时代的国际竞争力和国际地位。
企业应当成为国家创新系统的主体。创新是企业产生新的或改进的产品（服务）或生产工艺的过程。随着知识在经济活动中重要性的迅速提高，参与知识生产、传播的机构种类和数量不断增加，创新过程变得越来越复杂，人们对创新活动及过程的认识正在深入。公共研究机构所进行的研究主要是社会公益性的，所获得的发现、发明等科学知识在知识创新过程中发挥重要的作用，但其目的不是追求利润，他们是创新的参与者，不是创新的主体。企业是创新的主体，这是国家创新系统的前提，是创新经济学赖以形成和发展的基础。在国家创新系统中，创新活动的行为主体包括企业、研究机构、培训机构和政府。然而必须明确企业是国家技术创新、技术开发和科技投入的主体。企业创新系统是国家创新系统的核心。
在知识经济的发展过程中，不断调整国家开发政策，适应新经济模式是非常必要的。近年来，发达国家在科研开发中出现了企业投入超过国家投入、私人企业为保持长期发展而更多投入创新产品科研开发的趋势。国家也打破国家研究所、大学研究机构和企业研究所之间的壁垒，集中人才与企业联合共同进行一个课题的研究，鼓励科技人员将专利作为投资带到企业生产，允许科研人员到企业兼职，参加董事会，放宽科研人员在企业任职和开发专利所得报酬的限制，以扭转科研成果难以转化为生产力的状况。国家为企业特别是中小型企业开发创新产品的风险投资提供部分资助和税收方面的优惠，以提高企业开发创新产品的积极性。这对我们促进知识创新，发展创新企业具有较大的借鉴意义。
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专栏：经济茶座
爱心与黑心
赵志文
长江、嫩江、松花江今年相继发生特大洪水。洪灾牵动了亿万人民的心，他们纷纷援手，捐款捐物，表达对灾区军民的真情和爱心。
然而，8月21日的北京晚报报道说，江西省药政局在救灾药品中查获一批劣质的“诺氟沙星胶囊”。这批存在严重质量问题的药是河南南阳某制药厂生产，由江西省一家单位购得转而“捐献”的。读过这篇报道令人义愤填膺，奸商的见利忘义已到了天理难容的地步。
在灾区救灾防病任务十分繁重的时刻，如果将疗效高、质量好的感冒、腹泻、眼病、皮肤病用药及时送到灾区，无异于雪中送炭；可是，如果将无效乃至有害的药品送到灾区，则无异于助纣为虐。因为，劣质药品轻则延误疾病的治疗，重则致人死命，后果真是不堪设想。
记得当年抗美援朝时，奸商曾将劣质药品售给志愿军的采购部门，使在前线浴血奋战的“最可爱的人”蒙受了不应有的不可弥补的损失。见利忘义的奸商曾使天人共愤，最后也受到了法律的制裁。想不到数十年后，在抗洪救灾第一线又有奸商丧尽天良行径的重演。
据报道，为灾区“送黑心”的当事人被处以5倍罚款。笔者以为这种处理委实太轻！在这种非常时刻，不计后果，给灾区人民送劣质药品，这不是一般好大喜功、欺世盗名的丑行，而是实实在在不折不扣草菅人命的罪行。违了法，犯了罪，仅被处以罚款，未被绳之以法，恐怕不足以平民愤，不足以体现法律的威慑力。据说，为了防止假冒伪劣药品流入灾区，有关部门已组织了近千人的药品检验队伍。这实在是一个喜忧参半的消息。喜，是灾区父老可放宽心吃到好药；忧，是打假任务是否过于繁重了呢？
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专栏：连续报道
民航力擒“千年虫”
本报记者 刘桂莲
民航捉拿“千年虫”获重大进展，旅客订座系统测试主机最近已通过国航、东方、南方和澳门航空公司在订票、出票、控制、电报、常旅客方面的测试，为生产系统成功跨越2000年提供了科学依据。
民航计算机信息中心从1995年便开始着手此事，他们请来合作伙伴美国优利和IBM公司的有关专家，在充分论证、分析的基础上，选择了“日期变换法”方式，经过一次次修改调试，终于在7月8日通过测试。
中国民航信息办认为，虽然我们比起国外大部分航空公司着手解决2000年计算机问题起步晚些，但可以直接引进国外现成的先进经验，追赶起来会很快。重要的是提高对“千年虫”危害、解决问题的紧迫性和复杂性的认识。
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专栏：
北京市采购公务用车，一次就节支三百多万元。政府公开招标采购好处多——
政府采购，不仅是省钱
温冬开
8月14日，项目总投资达6000万元的北京人民艺术剧院首都剧场改造工程设计方案招标揭晓，马建国际建筑设计顾问有限公司和北京侨兴建安工程公司中标。这是北京市今年4月份试行政府采购招标以来的又一次大宗政府采购项目。我国自1995年在深圳市率先试行政府采购招标以来，目前已有半数省市在试行该项制度。据有关官员介绍，这项制度在我国还处在试点阶段，但已经取得了较好的经济与社会效益。
廉价廉洁
政府采购也称为公共采购，是指各级政府为了开展日常政务的需要或为公众提供公共服务，在财政的监督下，以法定的方式和程序（以竞争性公开招标为主），从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或劳务的行为。它的一个最基本特征就是公开招标。各地的试点结果表明，政府采购制度确实是加强支出管理，提高支出使用效率的有效手段。北京市为卫生局采购医疗救护车一项就节支180余万元，采购行政事业单位公务用车360辆，节支300万元以上；重庆首次推行公务车政府采购，65辆车节支350万元，节支率高达20％。
北京市财政局李明仁处长介绍说：“北京每年行政支出40亿元，以往的粗放管理已经不适应形势了。政府采购可以节减支出又可以保证专款专用以及抑制腐败行为的发生。”政府采购在节减支出方面有四大优势：享有批零差价优惠，规模购买价格优惠，竞价中标，避免重复建设。同时采购过程透明，可避免出现“暗箱操作”。
招标好处多
政府采购能加强财政支出管理，为国家节减大量支出，但政府采购还不仅仅是省钱。财政部有关官员指出，政府采购是落实政府重大目标的有效手段。政府作为国内最大的单一消费者，采购的数量、品种、频率，对整个国民经济有直接的影响，可以通过不同的采购计划来调整产业结构，促进经济增长，同时保护和促进工业发展。
另外，我国政府部门所需服务一般是内部提供的，几乎每一个政府部门、系统内部都有各种各样的服务机构，这种做法突出的不利之处是重复建设，人员、设施闲置浪费，服务质量差，经济效益社会效益均不佳。因此我国可以以建立政府采购制度为契机，将机关服务推向社会，建立机关与服务实体之间的商业关系，达到优化资源配置的目标。
当然，在试点时期，这些方面的作用发挥得还不很充分，随着探索的深入，它的宏观调控功能将逐渐显示出来。我国与国际接轨的日期已近，推动政府采购的发展也是当前的必需。
健全配套法规措施
据了解，目前我国政府采购还没有一整套管理机制来管理和协调，大多是当地财政局行政事业财务管理部门一手抓。有关专家指出，我国应尽快建立政府采购主管机构，明确采购模式，尤其要加强招标采购代理机构的管理，建立仲裁机构，以保证政府采购正常有序地发展。
第9版(经济周刊)
专栏：地方经济新闻集锦
地方经济新闻集锦
中山农户勤于网上耕耘
广东省中山市于6月初正式开通了农业信息中心与各镇区的联网业务，以农产品价格信息交流为主，引导广大农民和流通专业户迅速步入信息高速公路。两个月来它们已先后发了30多期“中山全市大宗农产品价格与供求信息”，10个镇区和13户农民流通专业户上网浏览，要求上网的农民送交的申请书已多达110多份。
——据《羊城晚报》
甜玉米甜口富家
大连凯德食品公司本着规模大、科技含量高和引进外资相结合的原则，走原料在国内、销售在国外的农副产品深加工路子。加工的甜玉米一举打入日本超市，企业年创汇2000万元。
——据《辽宁日报》
小领带带出大市场
浙江嵊州在小小的领带行业中开辟出大市场，一举夺得全国最大的领带生产加工、批发销售和外贸出口基地三项桂冠。其领带年产量已达2亿条，每年有6000万条领带源源不断地销往80多个国家和地区。
——据《浙江日报》
五千亩树桩谁之罪
全国十大牧场之一的陕西省旬邑县万亩草场在被旬邑县转让承包正式签字后的两个月内，草场地面5000多亩林木在当地某些部门组织煽动下砍伐殆尽，造成上千万元的经济损失，所引起的水土流失和环境破坏更是无法估计。
——据《陕西日报》
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专栏：沟通你和我
谁能提供建设纸浆模制品厂的信息
人民日报经济周刊：
我们中煤建设集团工程公司想建一个纸浆模制品厂，为消除白色污染尽一份力，还可以安排一些分流下岗的职工再就业。但我们企业属建筑行业，这方面的信息闭塞。诚请经济周刊帮助我们企业出谋划策，传递一些这方面的信息。1.生产技术到哪儿去联系。2.建一个中、小型安排百十人的厂需要多少资金。3.需要多大场地。4.市场情况（销售、原材料市场）。
中煤建设集团工程公司
地址：北京西城区德外安德路67号邮编：100011
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《沟通你和我》是为读者、作者服务的一个栏目。类似中煤建设集团工程公司提出的问题，我们将有选择地刊登出来，让大家来出主意、想办法，共同为经济建设出一把力。
——编者
第9版(经济周刊)
专栏：
我们上学去！
八月二十六日，湖北省嘉鱼县高铁镇龟湖村小学生曾敏（前）和小伙伴一起，兴高采烈地从几里外的村子搬来桌椅，准备九月一日开学。在党和政府的关怀下，灾区的孩子将如期开始新的学习生活。新华社记者 查春明 摄
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专栏：
我们该反思什么？
管涔山林区地处山西省西北部，现存原始林区70多万亩，林区对黄河中游流域的水土保持起着重要作用。然而目前这片原始森林正以每年4万多立方米的速度被砍伐，被砍伐地区大部分也未及时补种。面对长江肆虐的洪水，我们该深思。
新华社记者 吕晓宇 摄