第10版(财税金融)
专栏：金海观潮
增加财政支出不是乱花钱
辛文
今年以来，为了刺激经济增长，我国政府采取提高部分产品出口退税率、清理和取消部分收费项目、增发国债等一系列扩张性措施，较大规模地增加了财政支出。实行积极的财政政策对扩大内需、促进经济增长有重大作用，但是，在实行这一政策的同时，也要注意增收节支，处理好财政政策与财政管理的关系。
从财政管理来看，这是整个财政活动都面临的问题，即如何在既定的法律规章制度下，最有效地集中应有的收入并安排使用之，是任何财政活动都必须努力遵循的原则。这是财政如何最佳地配置资源的问题。从财政政策来看，则是财政对于宏观经济的作用问题，即如何通过政策运作确保宏观经济的稳定运行。因此，在财政的效率、公平和稳定三大任务中，财政管理属于效率问题，而财政政策则属于稳定问题，两者作为不同的财政范畴是显而易见的。
不过，财政政策与财政管理同为财政的范畴，它们之间又存在某种一致性。当政府进行财政政策运作时，不管是扩张性的还是紧缩性的，都必须坚持效率原则加强管理，即都必须集中一切应得的收入，都必须安排好每一项支出和节省每一文钱。不能由于实行积极的财政政策就可以随便挥霍浪费。
加强财政管理，规范财政分配秩序，增加财政收入，杜绝腐败浪费低效，严格控制并按照节约高效原则安排财政支出，是这些年来我国财政工作的重心之一。
随着我国经济从过热向过冷转变，客观上要求实行积极的财政政策。但此时继续加强财政管理仍是完全必要的，即财政管理上的“增收节支”又是必须坚持的。这些年来，我国财政一直陷于严重的困难之中，如果财政不努力增收，不尽可能节约每一笔支出，财政的日子就无法过，也就谈不上支持改革发展和社会稳定。因此，必须加强财政管理和增收节支。但从财政政策来看，如果财政增收节支，则将产生压缩社会总需求的结果，这是与积极的政策意向相违背的，这又要求财政或减收或增支或两者并用。
第10版(财税金融)
专栏：背景资料
罗斯福“新政”
袁东 杨志勇
1933年3月4日罗斯福就任美国总统，正面临着“大危机”萧条状况，为了抑制经济危机，罗斯福上台后主持和推动制定、实施了一系列政策法令，后来人们将这些应付当时经济局势的政策法令统称为“新政”。
罗斯福上台时的美国经济
1929年至1933年的4年里，美国在人口不断增长的情况下，实际国民收入下降了大约36％，人均收入下降的幅度更大；价格平均每年下降8％，实际利息率约为10％；1930年起因于中西部地区玉米歉收的地方性金融危机，很快蔓延到全国，到1931年情况进一步恶化，银行存款下降，货币供应量大幅度减少，仅1932年就有1400多家银行倒闭；道·琼斯股价指数下降到74点，成为历史最低点；1／4以上的工资收入者失业；出口贸易下降到三十年以来的最低点。
新政的主要内容
新政主要体现在政府对通货与信贷、农业部门、工业、运输业、电力业、救济等方面所采取的宏观经济政策措施上。
在金融方面，罗斯福推动了《紧急银行法》的颁布实施。内容包括要求商业银行和投资银行分业经营，实行存款保险制度等。该法在当时起的作用是抑制了金融的盲目扩张，抑制了金融经济泡沫，也建立了公众对银行的信心。
新政对于农业的调整主要是：用提高农产品价格的办法增加农民收入，并由“联邦剩余商品公司”负责收购全部未能售出的农产品，或者使农民减少种植面积并由政府对休耕的土地给予补贴，法律授权“联邦土地银行”通过发行公债（由联邦政府担保利息而不担保本金）的方式，增加对农业的优惠性抵押贷款。
新政对工业部门的调整主要体现在1933年的“全国工业复兴法令”中，该项法令授权联邦政府财政在33亿元范围内资助各地市政工程，以创造就业机会。1933年7月由“全国复兴总署”宣布了一项“再就业协定”。以1933年5月通过的“麻梭浅滩与田纳西流域发展法令”为标志，政府加强了对电力工业的管理。通过制定公平合理的运费、统一会计制度以及其他一系列改进联邦政府管理监督的措施，推动了运输事业的发展。
新政的另一主要计划就是救济与安全措施的有效实施。对此，罗斯福总统主要采取了三方面政策：一是救济失业；二是通过失业保险、老年保险和其他方法改善工资收入者的经济安全；三是加强工会组织在美国经济制度中的地位。为此，根据当时的“紧急救济法令”成立了“联邦紧急救济总署”，指示“复兴银公司”拨出5亿元专款作为各州紧急救济经费；成立“市政工程总署”拨款33亿元发展与公共利益有关的各项建设。为加速再就业，国会1935年又拨了一大笔款项进行第二个公共工程计划，并成立了“工程进展署”统盘管理工程计划。从1935年至1942年，该机构共花费131亿元，使2500多万人直接受益，建筑了12．2万幢公用房屋，66．4万英里的新道路，7．7万座新桥梁，285万个新飞机场，2．4万英里地下水道，并修理了几千种运输设备以及其他大量公共设施。1936年美国设立了社会保障署，专门提供诸如发放养老金以及各种救济金等保险服务，当年社会保障体系就出现了盈余，后来人们认为这阻碍了经济增长。
新政时期的财政、货币政策
尽管罗斯福总统在开始时主张平衡预算，但到后来还是接受了凯恩斯主义经济学的指导思想，实施了增加政府支出的扩张性财政政策来解决失业和摆脱萧条。首先，税收负担比较轻，尽管1934年和1936年罗斯福两次增加对高收入阶层的征税，公司利润税占账面利润的比率也由1929年的13．7％增加到1939年的20％，但个人所得税占个人收入的百分比却由1929年的1．4％下降到1939年的1．2％。其次，通过建立社会保障制度使政府财政的转移支付大量增加，即主要是将一部分来自对高收入阶层和公司的课税转移到低收入阶层。1929年各级政府间的转移支付额为2．5亿美元，十年后1939年剔除通胀因素后增加到17．5亿美元，为1929年的7倍，占GNP的比率由1929年的0．25％上升到1939年的2％，其中绝大部分用于社会保障和失业补偿性开支。最后，公共开支的增加和税收负担的相对稳定，使各级政府财政的赤字逐年增加，公债发行量越来越多，当时50％的政府支出是靠公债融资来支撑的。
罗斯福的新政最重要的是确立了政府干预市场经济运行的观念，新政在创造就业，恢复经济上发挥了积极作用。
第10版(财税金融)
专栏：
名词解释
什么是财政政策？
“财政政策”，是英语Fiscal policy的中文译词，指的是“通过政府部门的岁入和支出来控制经济”的政策意向与活动，其涵义主要有：（一）其作用对象仅为宏观经济，而不涉及微观经济。它是政府宏观经济政策的组成部分。（二）它通过财政收入与支出活动来完成政策运作，实现政策意图。它以财政收入和财政支出为政策手段。（三）它以充分就业、物价适度稳定和国际收支平衡等为直接的政策目标，而以实现经济稳定增长为根本的政策目标，通过刺激或抑制宏观经济的发展来实现这些政策目标。
“财政政策”又可以区分为“扩张性”和“紧缩性”的两大类。“在经济超出其可能达到的国民生产总值和通货膨胀是主要问题时，岁入大于支出（预算盈余）是总原则，即收缩性政策。在经济低于其可能达到的国民生产总值而又需要经济增长时，支出大于岁入（预算赤字）是总原则，即扩张性政策。”扩张性财政政策通过或减税、或增支、或二者共同运作，来刺激经济提高其增长速度；而紧缩性财政政策则采取相反的政策运作手段和方式，来抑制经济的增长速度。
第10版(财税金融)
专栏：
夫妻二人争存款 银行该向哪一边
王建亚
张某与王某系夫妻，1997年下半年以来因感情不合分居，正在办理离婚手续。他们有一张20万元的定期存单，户名为张某。1998年4月，张某在家中发现存单不见了，于是到存单开户的储蓄所申请挂失。储蓄所要求张某提供存单的基本情况。张某只知道金额，而其他情况说不出。储蓄所以其提供的主要项目欠缺，没有给其办理挂失手续。第二天，王某给储蓄所打来电话，说她与张某是夫妻关系，存单是他们的共有财产，现在存单在她那里，不能认为是遗失，所以银行不能办理挂失手续，等存单到期她要把钱取走。又过了几天，张某从笔记本中找到了曾记下的存单账号及开户时间、储蓄种类，再次来储蓄所申请挂失。丈夫要挂失，妻子不让办挂失。储蓄所到底该向哪一边？遂向上级行请示。
上级行答复说：依据《商业银行法》、《储蓄管理条例》，虽然张某、王某是夫妻，但银行面对的只是存款人本人，并有保护存款人利益的义务。银行所保护的存款人仅仅是存单上填写储户姓名的个人。如果储户持本人的身份证明，并提供姓名、开户时间、储蓄种类、金额、账号等情况申请挂失，储蓄机构审查无误后，应办理手续。这个纠纷中，存单户名为张某，现张某失去对存单的占有，他有权申请挂失。《储蓄管理条例》同时规定“储蓄机构不代任何单位和个人查询、冻结或者划拨储蓄存款”，所以王某的行为属于“个人冻结行为”，不具有法律效力。张某最初没有提供符合要求的情况，银行拒绝给他挂失是正确的；而后他提供了比较全面的情况，符合《储蓄管理条例》的规定，银行则应为其办理挂失。至于张某、王某之间的纠纷和存款的归属问题，银行无权也无责任介入。如果王某对存款的权属有异议，只能依其他法律程序解决。
第10版(财税金融)
专栏：财金短波
财金短波
中银国际控股有限公司迁港开业
本报讯 经过半年多的筹备，中银国际控股有限公司（简称“中银国际”）从伦敦迁册香港，并于1998年8月28日正式在香港市场开业运作。中银国际在港正式运营，恰逢中国的国企改造、行业重组以及金融体制改革进入关键时期。作为国有商业银行全资附属的投资银行，中国银行有关人士表示，中银国际将一如既往地以服务国企改造为中心，帮助国有企业进行资产／债务的重组，为中国企业进入国际资本市场铺路搭桥。（心真）
陕西电力投资公司资本经营见效
本报讯 陕西省电力建设投资开发公司针对陕西电网连续缺电十多年，电力建设资金严重不足的问题，将已建成投产并由自己控股的、总装机容量120万千瓦的渭河电厂新厂51％的股权，成功地进行了有偿转让，创造了我国电力工业发展史上新的对外合作模式。转让后一次引进了27．54亿元资金，可吸收融资70亿—80亿元，相当于陕西新增电力建设资金100多亿元，基本满足了陕西“九五”电力建设项目对资金的需求。（袁知中 刘勇力）
连山国税分局实行稽查责任制
本报讯 辽宁省葫芦岛市连山国税分局全面实行税务稽查责任追究制，从而打破了为偷逃税者张目的关系网，加大了税务稽查力度，去年以来，共查补税款406万多元。1997年初，连山国税分局在建立选案、稽查、审理、执行相互制约机制的基础上，实行了税务稽查过错责任追究制。税务稽查责任追究制实施后，连山国税分局果断地按照追究责任制的有关规定，对3名违纪者给予了行政处分，有1名中层领导被撤销了党内外职务。（张文富 王镇）
海峡两岸保险业务研讨会举行
本报讯 由中国保险学会主办的1998年海峡两岸保险业务研讨会8月27日在京举行。海峡两岸保险界150余名专家学者到会，与会代表将就海峡两岸保险业的现状及发展趋势，亚洲金融危机对保险业的影响及对策，机动车辆的风险防范与化解，寿险新险种的研究与开发，如何确保资金运用的安全性、流动性、效益性及如何加强监管、确保保险市场有序竞争等两岸保险界普遍关注的问题进行了研讨。此次海峡两岸保险业务研讨会，将会促进海峡两岸保险业的健康发展。（李丽辉）
第10版(财税金融)
专栏：热点聚焦
为什么要实行积极的财政政策
张馨
为确保实现今年经济增长8％的目标，政府采取了扩大内需，适度增加投资和消费需求，促进出口增长等政策。这些都是典型的市场经济下积极的宏观经济政策的内容。在这种背景下，作为宏观经济政策组成部分的财政政策，也应当是积极的。
目前我国经济出现市场型过冷状态，直接表明我国的企业部门在市场机制的约束下，已拥有“过剩”的资源和要素，可以并且必须转用到政府部门上来了。因此，市场过冷的根本经济涵义就在于，目前我国的经济发展应从以往过多注重个人产品的生产，转到较大幅度地增加公共产品的供应上来，具体地看主要是应当较大幅度增加政府的预算支出。
我国目前正处于经济起飞的阶段。世界经济发展史表明，一个国家的经济起飞，首先需要作好基础设施和基础产业等方面的先期准备；而在20世纪即将结束的今天，大力发展新兴产业等，又是关系到我国能否赶上世界发展潮流和实现经济腾飞的根本问题。由于我国是在一穷二白的基础上开展社会主义建设的，几十年来我国经济发展主要以增大个人产品的产量，解决人民群众的温饱问题为首要目标，这是完全正确的。但也在基础设施等方面产生了严重的“欠债”问题。随着经济的发展，“路不畅，电不明，水不足，话不通”等基础设施的不健全，已愈益成为制约我国经济发展的“瓶颈”。改革开放以来尽管在基础设施建设方面作了很大努力，也取得了很大的成果，但离满足经济腾飞的需要仍还有很大的差距。
这样，我国目前实行积极的财政政策的意义，就不仅是刺激和提高经济增长速度和实现8％增长率的问题，更主要的还是通过财政政策的运作，调整企业部门和政府部门在GDP中的相对份额，从而为我国经济的长期发展打基础的问题。
目前我国实行积极的财政政策应注意以下几个问题：
第一，在国债大规模增发的背景下，国债的发行收入应基本上用于基础设施等方面的投资，而不应用于填补财政的经常性支出亏空，这应是我国财政避免陷入债务危机的基本前提。财政的经常性支出必须以经常性收入为来源，而国债作为财政的临时性和补充性的收入来源，显然不宜用于经常性开支，否则必将出现国债规模逐年递增的惯性膨胀状态，而使财政陷入债务危机之中。相反，基础设施等投资是财政的非经常性支出，其年度投资规模是可以依据当年经济的宏观景气状态而灵活地扩张和压缩，不仅可以产生有力的反经济周期的政策效应，而且当经济景气时还可以相应压缩债务发行规模，减少债务负担。此外，由于投资性支出将形成相应的国有资产，这就使得国家债务与国有资产形成对称状态，因而此时的国债具有“虚”国债的性质，这与被用于经常性支出而纯消耗的“实”国债，是有着根本差异的。
第二，积极的财政政策应伴之以财政管理上的严格“增收节支”。我国目前国债的发行收入有相当份额是用于填补经常性支出亏空的，其弊端人所共知，也一直在努力纠正，因而是有着很大的不得已性的。这就需要严格财政管理，通过增收节支，力求以税收等经常性收入去满足经常性支出的需要。此外，我国正在建立健全各项社会保险基金，各级财政是其主要的财力来源之一，但这是财政的经常性支出，因而是不能以国债和各级地方财政的准公债收入为来源的。但社会保险基金的建立又需要庞大的财力投入，这也需要严格加强财政管理，才能解决所需财力。
第三，目前政府的宏观经济政策应以财政政策为主，其中又以扩大财政投资为主。中央银行的货币政策运作，主要是通过增大货币供应量来影响企业和个人需求以产生政策效应，如果企业和个人需求由于种种原因没有相应回应，就不能出现预期的需求扩张。财政的公共投资政策运作则不同，它直接形成着社会需求，而无需企业和个人需求的相应回应，从而可以产生货币政策所不具有的政策效应。目前我国已连续运用各种货币政策手段刺激经济，但市场远未作出相应的反应，因而远未达到预期的政策效应。为此，我国目前的宏观经济政策抉择，应当从货币政策为主转到财政政策为主，而其中又要以财政投资政策为主上来。这就是应主要依靠大规模增加政府的投资来刺激经济回升。否则目前的连续降低利率和扩大贷款规模，已产生了巨大规模的货币存量，一旦我国的市场在政府宏观经济政策的刺激下复苏，则可能立即转入急剧的通货膨胀之中，“前门拒狼后门进虎”，其结果将是宏观经济的过分波动和政府宏观经济政策的过度摇摆。如果联系到对我国金融状况有着巨大压力的亚洲金融危机一时难以结束，我国更应未雨绸缪，尽可能消弭通货膨胀危险于未然。因此，不仅从加大今年经济发展速度，而且从宏观经济的长期稳定发展和防范金融风险着眼，都必须将我国目前的宏观经济政策重心转到大规模增大财政的基础设施投资上来。
压题照片：严明摄（附图片）