第12版(市场专题)
专栏：
城镇职工基本医疗保险制度改革的主要政策
最近，国务院召开了全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，决定从明年年初起对已实行了四十多年的城镇医疗保险制度全面进行改革。这次改革力度大，时间紧，涉及面宽，特别是涉及到千百万职工的切身利益，全社会普遍关注。为了方便大家了解这次医改的内容，我们今天将其主要政策以摘要刊出。———编者
职工医疗保险制度改革的主要任务
职工医疗保险制度改革的主要任务是：建立城镇职工基本医疗保险制度，即适应社会主义市场经济体制，根据财政、企业和个人的承受能力，保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。
建立城镇职工基本医疗保险制度的工作从1999年初开始启动，年底基本完成。
建立城镇职工基本医疗保险制度的原则
建立城镇职工基本医疗保险制度的原则是：基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应；城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。
城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围
城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围为：城镇所有用人单位包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等，不含乡镇企业）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工。城镇个体经济组织业主及其从业人员也可以参加基本医疗保险。
城镇职工基本医疗保险制度的统筹单位如何确定？
基本医疗保险统筹范围原则上以地级以上行政区（包括地、市、州、盟）为统筹单位，也可以以县（市）为统筹单位（以下简称统筹地区），直辖市原则上在全市范围实行统筹。所有单位及其职工都要按照属地管理原则参加所在统筹地区的基本医疗保险，执行统一政策，基金统一筹集、使用和管理。铁路、电力、远洋运输等跨地区、生产流动性较大的企业及其职工，可以以相对集中的方式异地参加统筹地区的基本医疗保险。
建立合理、稳定的筹资机制
建立城镇职工基本医疗保险制度，要改变过去由财政或企业包揽、资金来源渠道单一的筹资办法，按照权利与义务相统一的原则，基本医疗保险费用由用人单位和职工个人双方共同缴纳。这也是国际上社会医疗保险的通行做法。它有利于拓宽医疗保险费的筹资渠道，使资金来源更多、更稳定，职工的基本医疗待遇更有保障。同时，有利于增强职工个人的自我保障和医疗费用支出的节约意识。
如何缴纳基本医疗保险费
职工基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6％左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2％。随着经济发展，用人单位和职工缴费率可作相应调整。
如何建立基本医疗保险统筹基金和个人账户
基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合，基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。用人单位缴费按30％左右划入个人账户，具体比例由统筹地区根据个人账户的支付范围和职工年龄等因素确定。
统筹基金和个人账户要划定各自的支付范围，分别核算，不能互相挤占。要确定统筹基金的起付标准和最高支付限额。起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10％左右，最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用，从个人账户中支付或由个人自付。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。超过最高支付限额的医疗费用，可以通过商业医疗保险等途径解决。统筹基金的具体起付标准和最高支付限额，以及在起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例，由统筹地区根据以收定支，收支平衡的原则确定。
实行社会统筹与个人账户相结合
这是总结我国职工医疗保险制度改革经验，借鉴国外医疗保险制度的经验教训，并结合中国国情提出的基本医疗保险基金管理模式。它是具有中国特色的制度创新，也是建立城镇职工基本医疗保险制度的核心内容。建立基本医疗保险社会统筹基金，体现了社会保险的“大数法则”，即医疗保险社会共济的特征，有利于在一定社会范围内实现医疗保险基金的互助共济、统筹调剂，分散劳动风险、均衡医疗费用负担，实现社会公平。建立个人账户，体现了个人所应承担的责任，有利于增强职工个人的健康投资意识，促使职工年轻、健康时为年老、多病时积累医疗保险基金，以建立起纵向的个人积累保障机制。同时，个人账户归个人所有，提高了个人的责任感，有利于增强个人的医疗费用意识，促使职工个人在医疗消费中自我约束，强化费用的制约机制。基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合，实现了医疗保险基金横向社会互助共济与个人纵向积累保障作用的相结合，兼顾了公平与效率，是适应我国社会主义初级阶段基本国情的一种选择。
基本医疗保险管理和服务实行社会化、属地化
基本医疗保险管理和服务的社会化和属地化，是建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的一个必然要求，也是这次改革的一个重点。它改变了原来公费、劳保医疗制度“单位管理”的现状，在较高的层次上实行了基金的统一筹集、使用和调剂，扩大了医疗保险的覆盖范围，增强了医疗保险基金抵御风险的能力，减轻了财政和企业的社会负担，为劳动力合理流动创造了条件。同时，打破了过去公费、劳保医疗的界限，打破了不同所有制单位之间、不同职工身份之间的界限，使所有机关、企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位的职工都能得到基本医疗保障。
加强医疗保险基金的支出管理
这是实施基本医疗保险的重要环节。为了使有限的基本医疗保险基金发挥更大的作用，不仅需要加强基本医疗保险基金本身的支出管理，而且还需要加快医疗、医药体制的配套改革。其主要措施：一是要明确基本医疗保险的服务范围和标准，制定国家基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准及相应的管理办法。二是基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理，引进竞争机制，规范定点医疗行为，提高医疗卫生资源的利用效率。职工可选择若干定点医疗机构就医、购药，也可持处方在定点药店购药。三是通过制定科学合理的医疗费用结算办法，对医疗保险费用实行总量控制，保证基金收支平衡，同时方便管理，简化手续。四是要加快医疗机构的配套改革，积极推进医疗卫生服务体系结构的调整，规范医疗行为，实行医药分开核算、分别管理，发展社区卫生服务并将其基本医疗服务项目纳入基本医疗保险范围。
建立和健全基本医疗保险基金管理和监督机制
基本医疗保险基金是职工的“救命钱”，为保证其安全、合理、有效的使用，必须建立健全基本医疗保险基金的管理和监督机制，这是关系到基本医疗保险制度成败的重要环节。按照《决定》要求，加强基本医疗保险基金管理和监督，一是实行政事分开，即基本医疗保险的行政管理和事业经办要分开；二是医疗保险基金要纳入财政专户管理，做到专款专用，任何单位和个人都不得挤占和挪用，只能用于保障职工的基本医疗；三是社会保险经办机构的事业经费由各级财政预算解决，不得从基本医疗保险基金中提取；四是统筹基金要以收定支，收支平衡；五是社会保险经办机构要建立健全基金的预决算制度、财务会计制度和内部审计制度；六是各级劳动保障部门和财政部门要加强基本医疗保险基金的监督，审计部门要定期对基本医疗保险基金的收支情况和社会保险经办机构的管理情况进行审计；七是要设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家参加的医疗保险基金监督组织，加强对基本医疗保险基金的社会监督。
从实际出发，制定切实可行的医改方案
《决定》明确了改革任务和原则，制定主要政策，统一大的制度框架。同时，又考虑到各地经济发展不平衡等实际情况，在探索具体办法和制定具体政策方面给各地留有充分余地。因此，各地在制定改革方案时，必须在坚持改革原则和把握医改的主要政策的基础上，从当地经济发展水平和医疗消费水平等实际出发，进行认真的调研和测算，综合考虑财政、企业和个人的承受能力，因地制宜地制定改革方案。一是要合理确定基本医疗保险筹资水平；二是要重视社会统筹基金和个人账户的建立，明确划定各自的支付范围，并分别核算，不能相互挤占；三是要根据个人账户的支付范围和职工的年龄等，确定用人单位划入个人账户的比例；四是根据统筹基金以收定支、收支平衡的原则，确定统筹基金的起付标准、最高支付限额以及在起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例；五是要努力扩大基本医疗保险的覆盖面，提高医疗保险基金的统筹层次；六是要妥善处理好有关人员的医疗待遇，做好新旧制度的平稳过渡。
合理确定基本医疗保险筹资水平
合理确定基本医疗保险筹资水平，是体现“低水平、广覆盖”的重要保证，也是保证新制度顺利建立和实施的重要条件。考虑到我国社会主义初级阶段生产力发展水平，基本医疗保险的筹资水平只能根据可能，不能根据需要来确定，必要切实考虑财政和企业的承受能力。《决定》规定，用人单位缴费率控制在工资总额的6％左右，职工个人缴费比例从本人工资的2％起步。但用人单位6％左右的缴费水平不是一个具体数，是根据1996年全国职工医疗费用占工资总额的7．86％，扣除不在基本医疗保险范围开支的离休人员医疗费和企业工伤、生育医疗费等项目后确定的，它只是全国基本医疗保险水平的一个宏观控制标准。具体对每一个城市和地区来说，一定要进行实际测算，切实考虑当地财政和企业的实际承受能力，要看绝大多数单位和职工能不能参加进来，能不能保证基金收缴率达到90％以上。如测算低于6％的，不能攀比，不能提高到6％；测算超过6％的，一般要按照6％控制；少数医疗消费水平较高，缴费确须超过6％的地区，也要从严控制，严格审批。
基本医疗保险基金实行社会统筹基金和个人账户相结合应把握什么政策？
一是要重视个人账户的建立和使用。按照《决定》规定，基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成，用人单位缴纳的基本医疗保险费的一部分（约30％左右）计入统筹基金；另一部分以职工本人工资或退休金为基数，按照年龄段确定不同的比例计入职工个人账户，职工缴纳的基本医疗保险费全部计入个人账户。各地要合理确定单位缴费记入个人账户的比例，并制定个人账户的具体管理办法，以利于发挥个人账户的积累保障作用，增强个人节约费用意识和激励个人督促单位缴费。二是必须按照“以收定支、收支平衡”的原则，根据各地的实际情况和基金的承受能力，明确统筹基金的支付范围，并确定其起付标准和最高支付限额。统筹基金起付标准以下的医疗费由个人账户支付，不足部分由个人自付；起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，但个人也要负担一定的比例。超过最高支付限额以上的医疗费用，不再由统筹基金支付，而是通过参加企业补充医疗保险或商业医疗保险等途径解决。三是统筹基金与个人账户的管理和使用要分开，要分别核算，不能相互挤占。无论各地是按费用的高低，还是按门诊和住院，或按门诊、住院结合病种和费用等方式区分，都一定要注意更好地发挥统筹基金和个人账户各自的作用，避免统筹基金透支个人账户，以便于管理。
妥善处理好有关人员的医疗待遇，做好新旧制度的平稳过渡
离休人员、老红军的医疗待遇不变，医疗费用按原资金渠道解决，支付确有困难的，由同级人民政府帮助解决。离休人员、老红军的医疗管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。
二等乙级以上革命伤残军人的医疗待遇不变，医疗费用按原资金渠道解决，由社会保险经办机构单独列账管理。医疗费支付不足部分，由当地人民政府帮助解决。
退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。对退休人员个人账户的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。
国家公务员在参加基本医疗保险的基础上享受医疗补助政策。具体办法另行制定。
为了不降低一些特定行业职工的现有医疗消费水平，在参加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充医疗保险。企业补充医疗保险费在工资总额4％以内的部分，从职工福利费中列支，福利费不足列支的部分，经同级财政部门核准后列入成本。
国有企业下岗职工的基本医疗保险费，由再就业服务中心按照当地职工平均工资的60％为基数代职工缴纳，并享受相应的医疗保险待遇。
（劳动和社会保障部提供）
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专栏：
关井压产 势在必行
——从呼盟地区看煤炭行业整顿的必要性
内蒙古大雁矿务局党委书记 何福林
国务院作出在煤炭行业实行“下放、关井、监管”的决定，作为国有重点煤矿的领导干部，我们对此决策坚决拥护。改革开放以来，各类煤矿特别是小煤矿发展很快，产量迅猛增长，缓解了煤炭供应紧张的局面，为国民经济作出过重要贡献，这一点是应该肯定的。但是，煤炭工业也出现了重复建设、盲目发展、非法生产、乱采滥挖、破坏资源、事故增多、污染环境等问题。
小煤矿破坏煤炭资源严重。由于小煤矿乱采滥挖，非法越层越界开采，大多采用简单原始的开采方式，资源回收率只有10％到15％（而国有大矿矿井回收率在70％以上），不少新建现代化矿井一投产，首采区就被挖空，损失浪费之大，令人触目惊心。以内蒙古呼伦贝尔盟（以下简称呼盟）某地区乡镇煤矿为例，在几十平方公里的井田范围内，开了数百眼小井（大部分是独眼井），资源回收率不足10％，整个煤田千疮百孔。
小煤矿伤亡事故多，安全生产差。由于小煤矿生产规模小、开采工艺落后、投资少、技术装备差、生产设备简陋、机械化程度低、专业人员少，先天不足，安全无保障，危及工人生命安全。仅以呼盟地区为例，今年1至10月产煤115．85万吨，发生死亡事故30起，死亡35人，百万吨死亡率30。3年平均百万吨死亡率高达15．52，远远高于全国平均水平。呼盟小煤矿曾发生马车、汽车，装载机掉入采空区的悲剧，致使人们不敢进入矿区，谈采空区而色变。
小煤矿严重冲击国有大矿。遍地开花的小煤窑因其投入少、吃肥丢瘦、成本低（成本要素不全）、反应快、手段活、获利多而成为国有矿的强有力竞争对手。小煤矿与国有大矿争资源、争运力、争市场，使国有矿经营困难重重，不能正常生产，常处于停产半停产状态，造成严重亏损。扎局个体小井被淹后，由于小井和大井贯通渗漏透水，先后淹了西山矿北斜井、青年井、南斜井，导致西山矿全矿停产（报废），直接经济损失1．6亿元，使2000多名职工无业可就。
小煤矿非法、违法经营。小煤矿管理混乱，多数有大企业或地方幕后策划、保护，个人出面承包的“双簧”式管理。小煤矿依附于国有矿，利用大矿的供电、通风、排水等设施进行生产。小煤矿偷税漏税严重，可观的经济效益是以牺牲国家利益为代价的。开小煤矿，表面上看给地方财政带来一笔税收，而实际上国有矿经营的这块煤量完全可以补足或超出这笔税收，这一点尽人皆知。例如，1997年大雁局销售煤炭322万吨，上缴税费6227万元，每万吨煤纳税费19．25万元；而呼盟地方小煤矿大约年产煤287万吨，上缴税费2354万元，每万吨煤纳税费8．2万元，前者是后者的2．5倍。另据调查，呼盟地区非法小煤矿的用工大部分为外地人，劳动力极其低廉，劳务费被外地民工所挣，受益者仅仅是开矿者。从这一点看，资源所在地既无安置效益，也没有增加多少财政收入。还有，小煤矿不交养老统筹金，职工养老没有保障，给社会造成不稳定因素。
从目前情况看，各类小煤矿过多过滥而造成的煤炭生产总量过剩，已成为制约煤炭工业健康发展的主要矛盾。鉴于此，在煤炭供大于求的情况下，要想控制煤炭生产总量，必须关井压产。只有关闭非法和布局不合理的煤矿，才能实现供需平衡，使国有重点煤矿早日走出困境。关井压产将有利于规范煤炭生产经营秩序，有利于煤炭工业经济增长方式的根本性转变，提高煤炭工业的整体素质和经济效益，有利于煤炭工业健康持续发展。
全国煤炭行业关井压产的攻坚战已经打响，我们内蒙古自治区也决定关闭千余座小煤窑。我们国有重点矿，看到了希望，心中有底了，加上企业有良好的经营管理基础，对实现关井压产的目标持乐观态度。
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专栏：
煤炭工业结构的重大调整
——谈关闭非法和布局不合理煤矿
国家煤炭工业局局长 张宝明
关闭非法和布局不合理煤矿，是国家对煤炭工业采取的重大宏观调整举措，对于合理开发利用煤炭资源，调整和优化煤炭工业结构，规范煤炭生产经营秩序，实现煤炭产需的基本平衡，促进煤炭工业的持续健康发展，具有重大意义。最近，国务院明确提出，到1999年底，全国要关闭2.5万处非法和布局不合理煤矿，压产2.5亿吨。这一决策，体现了党的十五大精神，符合市场经济规律和煤炭行业实际，有着很强的针对性和指导作用。
党和国家历来关心和重视煤炭工业。改革开放以来我国煤炭工业发展很快，已从根本上扭转了过去那种煤炭供不应求的局面。但在发展中也存在着一些问题。主要是低水平重复建设严重，小煤矿过多、过滥，煤炭开发建设布局和产量结构不合理。截至1997年底，全国有各类煤矿6．4万处，产煤13．3亿吨。其中乡镇集体、个体煤矿和矿办小井6万处，产煤6．2亿吨，分别占93．8％和46．6％。在6万处小煤矿中，有5．12万处、占总量85％以上的小矿属于无证非法开采。我国煤矿数量太多，资源配置效率过低。目前国有重点煤矿平均井型为80万吨，地方国有煤矿平均井型为10．9万吨，小煤矿仅为8000吨。江西、湖南、四川、重庆等地的乡镇煤矿，多数年产规模只有1000吨左右。小煤窑遍地开花，同一矿区和同一井田范围里，常常有几十个甚至上百个大大小小的煤矿。由于开发建设布局不合理，加上隶属关系和利益主体不同，各类煤矿之间相互争资源、抢运力、挤市场，矛盾重重，纠纷迭起。
小煤矿的盲目发展和无序竞争，导致煤炭总量严重过剩，国有煤矿经济效益和生存发展受到制约。当前煤炭市场持续疲软，说到底就是小煤矿煤出得太多。1980年小煤矿产量仅1．14亿吨，1997年达到6．2亿吨，7年增长5．4倍。由于不少小煤矿吃肥丢瘦，靠大量消耗资源和使用廉价劳动力维持低成本，采取不正当手段挤占市场份额，造成煤炭市场供求关系失衡。因产品销售困难，1997年国有重点煤矿矿井生产能力利用率仅88％，能力闲置4426万吨。1998年以来，国有重点煤矿60％以上的矿井被迫停产或者限产，有的省区国有重点煤矿几乎全部停产，生产能力闲置9000万吨。国家投入巨资兴建的一些大型现代化煤矿，尽管技术先进，装备精良，但因为没有销路，建成之后即被迫停产。许多重点企业正常生产经营难以维持，职工队伍和矿区不稳定因素增多。这种状况是煤炭工业几十年来所没有过的。
小煤矿特别是无证非法小矿滥采乱挖，造成资源破坏浪费严重，事故多发。近年来由于非法小矿与大矿贯通，造成大矿透水事故639次，瓦斯爆炸57次，直接经济损失达25亿元以上。由于小煤矿乱采滥挖，致使国有大矿的资源受到严重破坏，许多新建设的大型现代化矿井刚刚投产，首采区就被挖空，给国家造成很大损失。小煤矿作业方式落后，资源回收率一般只有10％左右。我国煤炭资源再丰富，也经不起这样的破坏浪费。多数小煤矿技术装备简陋，不具备起码的安全生产条件。百万吨死亡率是国有重点煤矿的9倍，1998年上半年乡镇煤矿死亡人数比上年同期又上升2.12％。一些不法小矿靠牺牲矿工生命搞掠夺性开采，影响极坏。与此同时，非法开采小煤矿的存在，还助长了一些不正之风和腐败现象。
总之，煤炭行业目前出现的困难和问题，煤炭总量过剩、市场供过于求，主要是煤矿的重复建设，特别是小煤矿过多过滥，盲目发展所致。“扬汤止沸不如釜底抽薪。”要从根本上解决问题，最有效的办法就是坚决实行关井压产，让非法开采和布局不合理的小煤矿彻底退出煤炭生产和销售领域。
最近一个时期，国务院领导同志多次就此作出重要指示，为关井压产、调整煤炭工业结构指明了方向。我们体会：首先，关井压产能够为国有煤矿、现代化矿井拓展必要的市场空间，把目前闲置的生产能力利用起来。实行关井压产，有利于发挥现代化煤矿的作用，推动煤炭工业经济增长方式的转变。其次，实行关井压产，有利于进一步改善煤炭行业安全生产局面，改善整个煤炭工业的形象。再者，只有坚决实行关井压产，才能有效保护国家煤炭资源，实施可持续发展战略。此外，只有实行关井压产，把不合理的产量压减下来，把总量控制住，煤炭市场供求关系才能恢复到正常状态，煤炭企业才能摆脱销售困难和货款拖欠的困扰，步入依法健康发展轨道；党的十五大提出的国有企业改革发展的两大目标，才能在煤炭行业真正落到实处；我国一次能源的长期有效供应，才能得到切实的保证。总之，关井压产势在必行。关井压产本身就是改革，就是调整优化煤炭工业结构，就是贯彻落实党的十五大精神。我们要从国民经济和煤炭工业总体发展的大局出发，提高对关井压产重要意义的认识，把思想统一到国务院决策精神上来，增强抓好这项工作的自觉性和坚定性。
一个时期以来中央对煤炭工业的要求，集中起来讲就是要抓好两件大事，一是国有重点煤矿下放地方管理，二是关井压产。下放与关井有着非常紧密的联系，都是搞好煤炭工业的重大改革举措。在以往的管理体制下，煤炭工业形成几大块：国有重点煤矿一块，地方国有煤矿一块，乡镇集体一块，个体煤矿又是一块。由于隶属关系和利益主体不同，在关闭矿井和压减产量问题上，很难协调。国有重点煤矿下放到地方管理，强化了地方政府的责任，可以有效解决条块分割问题。地方政府可以从全国和区域经济的长远发展着眼，对各类煤矿统筹安排，进行结构调整和改组，自觉实施关井压产，关闭那些非法开采和布局不合理的小矿，让国有大矿开足马力生产。
目前有利因素很多，正是实施关井压产的好时机。只要我们抓住机遇，乘势而上，关井压产和调整优化煤炭工业结构的目标就一定能够实现。
第12版(市场专题)
专栏：
哪些矿井将被关闭
国务院决定，从现在起到1999年底，关闭各类小煤矿2．58万处，压减非法和不合理产量2．5亿吨左右。
关井的范围，主要划分三大类：
一是予以取缔的矿井：（1）对既无采矿许可证，又无煤炭生产许可证的11200处各类煤矿全部取缔；（2）对1997年1月1日后，在国有煤矿矿区范围内开办的400处各类小煤矿全部取缔。
二是予以关闭的矿井：（1）对国有煤矿矿区范围内，1997年1月1日以前开办，已取得采矿许可证，但未取得煤炭生产许可证的6900处小煤矿予以关闭；（2）对国有煤矿矿区范围外，已取得采矿许可证，但未取得煤炭生产许可证的31900处矿井全部停产整顿，到1998年底，仍达不到煤炭生产许可证发放条件的矿井予以关闭，预计将关井3400处；（3）对开采高硫高灰煤，又无有效降硫降灰措施的600处小煤矿全部关闭。
三是予以关闭并适当补偿的矿井：这类小煤矿约有3300处。
（国家煤炭工业局提供）