第9版(理论)
专栏：学习贯彻十四届五中全会精神
关于中央与地方关系的思考
——学习江泽民《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的体会
陈顺武
江泽民同志关于《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》一文，全面、深刻地论述了中央和地方的关系，是引导中华民族走向２１世纪的纲领性文献。认真学习江泽民同志的重要论述，具有非常重要的现实意义和深远的历史意义。
正确处理中央与地方的关系，充分发挥中央与地方两个积极性，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展
中华民族历经沧桑几千年，其间经历过多次盛衰。在整个封建社会，集权与分权、设藩与削藩、割据与反割据的斗争，成为困扰历代王朝的一个重要问题。地方割据导致了全国经济联系的中断，阻滞了经济的发展和社会进步。每当中央权威得到加强的时候，社会就会出现一个比较稳定的发展时期；而每当中央权威受到削弱的时候，社会就会出现发展的停滞状态。近代中国封建割据、军阀混战，成为中国落后挨打的重要原因，严重影响了中国社会的现代化进程。新中国的成立，自从我们党成为执政党，成为全国团结的核心力量，四分五裂、各霸一方的局面就结束了。我们党历来十分重视处理好中央与地方的关系。在正确处理中央与地方的关系方面，我们党既有丰富的成功经验，也有一些值得总结的教训。在建国初期，我们在许多方面学习苏联经验，实行了高度集权的计划经济体制，这对集中必要的财力和物力，迅速把国民经济搞上去起了积极作用。但毋庸讳言，在学习中有一定的教条主义。计划经济体制模式化的结果，是地方没有自主权，社会缺乏生机与活力。１９５５年底，毛泽东同志就发现了这一问题，提出“以苏联为鉴戒，总结我国已有经验”的指示。在听取各部委汇报和深入调查研究的基础上，１９５６年毛泽东同志发表了《论十大关系》一文，明确指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”可惜的是，１９５８年走了一个极端，来了个权力大下放，在十几天时间内，将绝大部分中央企业事业单位下放给地方，造成混乱。以后就不再注意扩大地方权力了。中央高度集权的管理体制必然导致官僚主义。关于这一点，邓小平同志有过深刻的分析。他说：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。——它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”党的十一届三中全会以后，为了克服中央权力过分集中带来的弊病，充分调动地方在经济和社会发展中的积极性、主动性、创造性，我们实行了权力下放的政策，有力地推动了改革开放和经济建设。但是，由于一些具体制度不够完善，特别是财政上的放权让利政策，导致中央财政收入占整个财政收入的比重偏低，致使“诸侯经济”现象有所发展，地方主义和分散主义有所抬头，一些地方出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的问题；有些应该由中央集中的权力集中不够，在基本建设、产业发展等方面存在过于分散的现象。实践表明，扩大地方的权力要适度，应以不影响国家必要的集中统一为前提，而不能走到地区分割半分割的状态去。只有正确处理中央与地方的关系，充分发挥中央与地方两个积极性，才能确保国民经济持续、快速、健康地发展。
正确处理中央和地方关系的总的原则是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力
中央与地方的关系，实质上是全局利益与局部利益的关系，二者既对立，又统一。我国是一个人口众多，经济发展很不平衡的大国。正确处理中央与地方的关系，必须坚持体现全局利益的统一性前提下的灵活性、多样性。
坚持体现全局利益的统一性，核心是要维护中央权威，确保中央政令畅通。邓小平同志曾指出：“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策，我有对策’，不能搞违背中央的‘对策’，这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”维护以江泽民同志为核心的党中央权威，确保中央政令畅通，这是中华民族生存和发展的基本条件，是确保国家安全、社会政治稳定和经济协调发展的需要，是坚持党的“一个中心、两个基本点”的基本路线一百年不动摇的根本保证。同时，全国经济是一个有机的整体，宏观调控权必须集中在中央。中央政府通过制定和实施全国性的法律、方针、政策和强有力的宏观调控保证总量平衡和结构优化，维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。
随着改革开放的深入和社会主义市场体制的建立和完善，在意识形态领域，人们的价值观念也发生了深刻的变化。由于利益主体的多元化，也必然引起人们价值观念的多样化趋势。因此，坚持体现全局利益的统一性，就要求我们在思想文化领域必须弘扬主旋律，坚持不懈地用邓小平建设有中国特色的社会主义理论武装全党，坚持不懈地以爱国主义、集体主义和社会主义价值观教育干部和人民。这既是我们正确处理中央和地方关系的思想基础，也是维护国家统一、民族团结的思想保证。
强调坚持体现全局利益的统一性，强调维护中央的权威，决不是把应该赋予地方的权力收上来。恰恰相反，它要求在坚持统一性前提下给地方有更多的灵活性，在合理划分中央和地方职责权限的基础上，充分发挥两个积极性。关于这一点早在１９５６年，毛泽东同志就说：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”“……必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”邓小平同志指出：“我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划、财政、外贸等方面给予更多的自主权。”江泽民同志说：“我们国家大，人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。”统一性指导下的灵活性和多样性表现在经济社会生活两个层次。首先，地方有权根据国家产业政策制定当地经济发展战略，选择区域经济发展模式。地方政府的主要职责是完成中央宏观调控下达的任务，在中央大政方针的指导下，组织好地方区域经济的发展。地方政府有权根据国家的产业政策，积极稳妥地发展区域经济；根据党的干部政策，选拔和用好干部；加强投资管理，搞好本地区公益性、基础性项目建设。其次，地方有权根据国家宪法和法律，以及中央的大政方针，制定有效管理当地社会生活的法规和章程，促进社会公正、安全、文明、健康发展。从我们目前所处的特定历史阶段出发，坚持灵活性和多样性原则，必须正确处理好部门与地方的关系，既反对损害国家全局利益的地方利益，又反对损害国家全局利益的部门利益。毛泽东同志曾经指出：“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。——各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。”因此，要按照精简、统一、效能的原则，进一步调整和改革政府机构，把政府综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。凡是同地方有关的事情，中央各部都要先同地方商量。要通过改革，改变部门等于中央的现象，使代表国家行使职能的部门具有高度的权威。不具有政府职能的经济实体或自律性行业组织，则不应该再对地方行使权力。
正确处理中央和地方的关系，就要求从我国的国情出发，树立全局观念，坚持各民族共同繁荣和发展的方针，反对危害国家统一、民族团结的各种错误言行
首先，中央与地方关系采取何种具体模式，要坚持从中国的实际出发，走自己的路。过去，照搬照抄苏联的模式，实践证明，不行；同样，今天也绝不能照搬照抄西方资本主义国家的模式。
在处理中央与地方关系问题上，西方国家也是很注意的。“它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验，还是值得我们研究。”但研究是为了借鉴，绝不是照搬照抄。中央和地方的关系，从一定意义上讲，也是集中与民主的关系。在正确处理中央和地方关系时，我们要特别应警惕国内外敌对势力利用所谓的“民主”对我搞“西化”、“分化”的图谋。邓小平同志曾经指出：“要求世界所有国家都照搬美、英、法的模式是办不到的。世界上那么多伊期兰国家就根本不可能实行美国的所谓民主制度，穆斯林人口占了世界人口的１／５。中华人民共和国不会向美国学习资本主义制度，中国人口也占了世界人口的１／５。还有非洲，非洲统一组织的强烈的普遍的呼声就是要求别国不要干涉他们的内政。这是世界局势的一个大背景。”江泽民同志也说：“关于世界上实行哪一种社会制度的辩论，过去有，现在有，将来也会有。问题是有些人在看待中国民主制度时，总带有一定框框，总认为完全照搬西方就是民主，否则就是不民主，这种观点是片面的、不客观的。今天的世界是千差万别、丰富多彩的世界，民主不应当、也不应该只有一种模式。”从实际出发，选择适合中国国情的中央与地方关系模式，是我们处理中央与地方关系必须遵循的根本原则。我们决不能实行西方资本主义国家的联邦制或邦联制，更不能实行所谓的“分权”、“分治”；同时，也不能再回到过去高度集中的模式上去。而是要在国家宪法和法律的框架内，合理划分中央和地方的职责权限，确立一种充分调动中央和地方两个积极性的模式。
其次，必须坚持各民族共同繁荣和发展的方针，既反对大汉族主义，又反对民族分裂主义。我国是一个统一的多民族国家，中华民族是历史上各民族经过若干次迁移与融合形成的伟大的命运共同体。各民族共同参加了统一民族国家的缔造和发展过程，而又在统一的中国中发展。在我国社会主义现代化建设的伟大实践中，我们进一步找到了解决民族问题的正确途径。邓小平同志指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国的联邦制度，而是民族区域的自治制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的国情。”正确处理中央与地方的关系，必须正确处理好各民族共同繁荣和发展的关系。实行民族区域自治，是实现各民族共同发展的有效形式，必须继续坚持和完善。民族区域自治不等于分权和分治。当前，国际敌对势力妄图利用民族、宗教问题对我国搞颠覆破坏活动；国内一些反动势力也企图以民族宗教问题为幌子制造动乱。对此，我们必须有清醒的认识。
第三，必须坚持充分发挥中央和地方两个积极性的方针。中央在制定政策时要充分考虑地方合理的利益和要求，地方要自觉服从和顾全大局，正确运用国家赋予的必要权力，调节好本地区的经济活动。这里，最重要的一点是，必须树立全局观念，全国一盘棋的思想，坚决克服只顾地方利益不顾全局利益，搞“上有政策，下有对策”等错误做法。凡是从局部看是有益的，而从全局看是无益的事，局部应服从全局，坚决不办，绝不允许存在损害国家全局利益的地方利益或部门利益。只有这样，才能使国民经济既生机勃勃，又持续健康地向前发展。
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专栏：
更新发展思路加快脱贫致富
高严
党的十四届五中全会确定了“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的方针，国家将采取有力措施，支持中西部不发达地区的开发，支持民族地区、贫困地区脱贫致富和经济发展。这项战略决策对云南和西部地区是难得的发展机遇。
党的十一届三中全会以来，国家和云南省共投入扶贫资金６０亿元，先后解决了全省５００万人的温饱问题，使贫困地区群众的生产、生活条件有了较大改善。但是，由于历史和自然条件等因素，云南脱贫致富的任务仍很艰巨：一是贫困面广、贫困人口多。全省１２７个县市中有７３个国家级贫困县，占全国贫困县总数的１２％；６６０多万贫困人口，占全国贫困人口总数的１０％；人均纯收入在２００元以下的特困人口还有２７５万。这些贫困人口既缺粮、又缺钱。二是贫困程度深。贫困地区多为边疆、少数民族地区，集中在山区、半山区、深山区、石山区，有的地方难以维持简单再生产，自然条件恶劣，社会事业发展滞后，人口文化素质较低。贫困人口中文盲、半文盲比例高，有６个县高达４０％。三是交通不便，信息闭塞，加之自然灾害频繁，返贫率高。云南是全国扶贫攻坚的主战场之一，能否如期完成全省的扶贫攻坚任务，直接关系到国家扶贫攻坚计划的实现。
为了打好云南扶贫攻坚战，首先必须进一步解放思想，正视现实，坚定信心，加强领导，按照中央的既定部署，真抓实干。其次，要坚持从实际出发，变救济式扶贫为开发式扶贫，坚持“自力更生，生产自救，各方支持，共同富裕”的方针，依靠科技进步，发挥资源优势，加快脱贫步伐。在具体工作中，要切实做到“五个结合”：
一、坚持自力更生与国家扶持相结合，以自力更生为主。国家对贫困地区给予一定的扶持和政策倾斜，社会各界开展扶贫济困，是完全必要和应该的。但是，贫困地区解决温饱、脱贫致富，最终还是要靠自身的努力，靠艰苦奋斗的创业精神。贫困地区的广大干部群众只有克服等、靠、要和无所作为的思想，把艰苦创业的优良传统同发展社会主义市场经济的现代意识结合起来，拓宽扶贫开发的新思路，充分激发和调动蕴藏在群众中脱贫致富的强烈愿望和创造精神，才能尽快改变贫困地区的面貌。如西畴县蚌谷乡是个岩溶面积占９０％以上、多民族聚居的特困乡。几年来，乡党委、政府带领各族群众，发扬“苦熬不如苦干，搬家不如搬石头”的艰苦创业精神，硬是在乱石滩上创出了奇迹。１９９４年与１９８８年相比，全乡人均增加粮食５６公斤，人均纯收入增长１倍多；乡财政总收入增长４倍多；实现了村村通路、户户通电，贫困面貌明显改善。实践证明，只要把国家扶持、社会各界支援和群众自力更生、艰苦奋斗结合起来，就能加快脱贫致富的进程。
二、坚持治穷与治愚相结合，治穷先治愚。解决经济上的贫困，必须先解决思想、文化、科技、教育上的贫困，治穷先治愚，扶贫先扶教。无论是经济增长方式的转变，还是实施“科教兴国”战略，其基本前提就是全民族科学文化素质的提高。云南要继续在贫困地区增加教育投入，加强基础教育，每个贫困乡建设好一所中心小学；根据项目开发需要，采取多种形式，认真搞好农村职业技术教育和成人教育，尽快使每个贫困户有一个劳动力掌握一到两门实用技术。在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，允许和鼓励发展非公有制经济，培育市场，搞活流通。大力支持和鼓励国家机关、大中专院校、科研单位以及社会上有专门才能、专业知识的人才，到贫困地区承包开发项目，领办乡镇企业，兴办各种扶贫经济实体。围绕贫困地区的区域性开发、“龙头”产品、支柱产业，开展国内外的技术合作与交流，加快技术引进，提高生产水平。
三、坚持开放与开发相结合，以开放促开发。云南的发展相对滞后，一个重要原因是开放不够。当前，云南贫困地区的资源开发和经济发展，迫切需要解决资金、技术、人才不足等问题。而要做到这一点，必须解放思想，扩大开放，以更为优惠的条件和良好环境去吸引国内外、省内外的资金和技术。实践证明，不开放就难以发展，小开放只能小发展，大开放才能大发展。
四、坚持区域开发与扶贫到户相结合，以扶贫到户为主。在扶贫开发中，既重视增强贫困地区的发展后劲，搞好区域经济布局，有选择地安排一些交通、能源、水利等基本设施项目；又要把经济发展项目有计划地覆盖到贫困农户，把经济发展目标与农户实际脱贫结合起来。要把农业作为起步产业，走以建设基本农田为基础，发展种养业为重点的扶贫开发路子。现在，全省人均山地面积有１０多亩，贫困地区人均山地面积更大。要把扶贫开发的视野转向广阔的山区，面向市场，大力发展种植业、养殖业和林果业，兴办以食品加工业、畜牧业和林产品加工业为重点的新产业。在种养业、加工业已有一定规模的地方，实行集中连片，使之产业化，发展专业化生产、企业化管理、社会化服务。为了增强后劲，全省要坚持不懈地进行基本农田建设，切实加强水、电、路等基础设施建设。现在云南还有８个乡镇、２１３２个行政村不通公路，有３０个乡镇、１８６６个行政村不通电。要增加投入，帮助这些地区建成一批以小水窖、小水塘、小水池为主的沟渠综合配套水利设施，基本解决人畜饮水和山区种植粮食、经济作物、经济林木用水问题；结合国家在贫困地区的大中型水利电力工程建设，因地制宜发展小水电，分期分批解决农村不通电的问题；力争在两三年内实现贫困地区县县电话程控化，乡乡通电话，行政村基本通电话。
五、坚持把扶贫工作与加强农村党的基层组织建设相结合，以“村建”促脱贫。要使贫困地区尽快脱贫，最根本的要靠当地的党政领导带领群众去奋斗。“既要给钱给物，更要帮助建立一个好支部”。因此，抓扶贫必须与农村党的基层组织建设紧密结合，为贫困村建立一个具有开拓进取精神的好支部，选出一个积极能干、廉洁奉公、联系群众的带头人。
实行“五个结合”，打好扶贫攻坚战，要有适合贫困地区实际情况的特殊政策和强有力措施。首先，要用足用够国家和省给予民族自治地区的政策，充分发挥政策对当地经济发展的效应。其次，对全省５０６个特困乡组织重点攻坚，实施改土、治水、办电、通路、绿色等５大工程；有计划、有重点地安排一批能够开发和利用当地资源，带动区域经济发展的骨干项目，培植支柱产业；对交通不便、口粮缺口大的贫困乡、村、户，制订粮食定价定销政策，政府进行差价补贴；供应贫困地区的生产资料，给予优惠和补贴；增加扶贫物资，调整救济粮差价补贴；金融系统要优先安排和增加用于扶贫攻坚的信贷规模和资金，制定扶持贫困地区企业发展的优惠政策和规定。第三，对具备条件的扶贫开发项目实行企业责任制，组建项目公司或由企业实行责任承包，政府用于开发性扶贫的资金，以低息、贴息贷款等方式支持参与扶贫开发企业，通过企业把市场和农户结合起来，把政府行为、企业经营与农民脱贫结合起来；建立健全与扶贫开发相适应的社会化服务体系，加强市场体系建设，搞活商品流通；建立扶贫专项资金，筹集电力、交通建设资金，积极争取国际社会对贫困地区的支持，统一协调平衡扶贫专项贴息贷款、发展资金、以工代赈资金和其它扶贫资金，提高资金使用效益。与此同时，还必须搞好计划生育，控制人口增长，提高人口素质，实现贫困地区物质文明和精神文明共同进步，经济与社会协调发展。
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专栏：书刊评介
《中国宏观经济调控通论》简介
王福重
由中央财政金融学院博士生导师闻潜教授等著的《中国宏观经济调控通论》已由科学普及出版社出版。
该书将宏观调控划分为目标调控、政策调控、手段调控三个层次，三者的相互关系是：目标调控解决的是总供给和总需求的平衡问题；政策调控是目标调控的具体化，又是实现各项调控目标的基本依据；宏观调控的目标和政策的实现最终要落实到宏观调控手段上，决定于各种手段的选择和配套使用。然而，我国的市场经济体制现仍未最终形成，宏观调控将在双重体制并存的环境中进行，需要妥善处理经济发展和体制改革的矛盾和冲突，而调控政策和调控手段正是分别从运行方向和具体条件上协调改革和发展的关系，进而促成宏观调控目标的实现。
该书的另一特点是，规范分析和实证分析相结合。例如在适度的经济增长率的确定上，作者根据决定增长率的因素建立了计算它的理论模型，同时又注意到现实经济生活中存在的通货膨胀，提出对上述的增长率要再行调节，将过量总需求对经济增长率的制约作用考虑在内，应使经济增长率维持在正常水平的临界点上。又如对总供求失衡，首先论证了经济过度增长是其根本原因，在考察了建国以来发生的几次大的失衡情况后，又指出过度增长要通过宏观比例失调或国民收入超分配对总供求关系发生作用，由前者引起的是结构失衡，后者导致总量失衡，这就为寻找正确的调控对策提供了依据。
该书还将经济、科技、社会融为一体，把社会发展也纳入宏观调控考察的范围之内。