第10版(经济专页)
专栏：
构造权责明确的国有资产管理、监督和运营体系
蒋黔贵
现代企业制度的基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，这四句话是相互联系的一个整体，缺一不可。政企分开是当前深化企业改革的重要内容。实现政企分开的关键，是解决现行国有资产管理体制存在的政资不分的问题。本文对此进行了较深入的探讨，并提出了构造国有资产运营机构的几种途径，还对可能遇到的难点进行了分析，提出了自己的看法。
实现政企职责分开是当前深化国有企业改革，建立现代企业制度的中心环节。要实现政企分开，关键在于逐步转变政府职能，构造权责明确的企业国有资产管理、监督、运营体系。
按照《转机条例》和《监管条例》，国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权。因此，从归属意义上讲，国有资产归国家统一所有是明确的。国有资产管理体制改革不是要改变国有资产所有权的归属，而是要改变国家管理、监督、运营国有资产的具体方式。
构造国有资产运营机构，实现政资分开
现行国有资产管理体制的一个突出问题是政资不分。具体行使国有资产所有者职能的一系列政府部门，一方面同时都兼有行政管理职能，另一方面，每个部门都只行使所有者职能的一个部分而不是全部。结果，许多政府部门都可以行使所有者权利，但又没有一个部门能对国有资产的运营结果负责。国有资产的产权责任不明确，形成所谓“上边多位，下边缺位”的状况。为了改变这种状况，必须按十四届三中全会《决定》确定的方向，转变政府职能，实现国家的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，国有资产监督管理职能与国有资产经营职能分开。上海等地由政府有关部门组成国有资产管理委员会，共同行使所有者职能，对第一个分开进行了有益的尝试。
实现第二个分开的关键是构建国有资产运营机构，国有资产运营机构是企业中国有资产的所有者代表，直接承担着国有资产保值增值的责任。如何从现实出发，构建行为规范的国有资产运营机构，是国有资产管理体制改革的难点之一。从这一段的实践看，可以通过以下三种途径：
第一，国家授权具备条件的大企业和集团公司作为国有资产运营机构。国家依据《公司法》的规定，直接授权一些经营管理制度健全、经营状况较好的大企业和集团公司作为国有资产运营机构，具有以下好处：一是大企业和集团公司一般都不行使行政职能，它们成为国有资产运营机构后，国家可以通过委派董事，指定董事长、副董事长等，使所有者代表进入企业内部，形成内部激励约束机制，比较容易统一风险、责任和权利，同时又可以避免发生新的政企不分、“婆婆加老板”等人们普遍担心的问题。二是国家直接对一些大企业和集团公司授权，可以减少委托代理层次和代理成本，有利于提高决策效率和国有资产的运营效率。三是大企业和集团公司成为国有资产的运营机构，既有利于以原有的生产经营实体为依托，使已经形成的企业集团发展壮大，也有利于形成以资产纽带连接，跨地区、跨行业的新的企业集团，形成真正有实力的国有企业竞争主体，促进经济结构的调整和经济增长质量的提高。
授权具备条件的大企业和集团公司作为国有资产的运营机构，容易发生的一个问题是运营机构过度分散化，出现数量太多的小规模的运营机构，即“失之于过散”。解决这一问题可以有两种途径。一是严格掌握授权的条件，保证每一运营机构都达到适当的资产经营规模。二是积极引导已被授权的运营机构相互兼并或合并。
第二，把全国性行业总公司和政府的行业主管部门改组为国有资产运营机构。
把行业总公司和行业主管部门改组为国有资产运营机构的好处：一是有利于现有政府机构的改革，把政府转变职能和企业转换机制结合起来同时进行。但是这些总公司和主管部门在改组为运营机构的同时，要和原来行使的行政管理、行业管理职能脱钩，把这些职能移交给综合经济部门和行业协会。二是有利于在一定范围内调整资产存量，可以通过存量变现、土地批租等方式，筹集资金，用于解决企业组织结构调整、分离非生产经营职能、安置富余人员的投入问题。
但是，由行业总公司和主管部门改组为资产运营机构很容易出现过度集中的问题。一个运营机构控制一个地区甚至全国的一个行业，既不利于形成统一的竞争性的市场体系，也不利于运营机构自身分散风险，即“失之于集中”。为防止出现这一问题，对行业总公司和行业主管部门的改组必须坚持综合性和竞争性两项原则。所谓综合性，指的是一个运营机构的全部投资应该分散在若干行业之中，不能集中在自己改组前主管的那一个行业。所谓竞争性，指的是一个行业中至少要有几个相互竞争的运营机构，而不能由一个运营机构所垄断。要实现综合性和竞争性目标，一是要在授权时严格限制一个运营机构在原来主管的行业中占有的资产份额，二是在授权后引导、鼓励运营机构之间通过参股、换股、购买等方式使各自的资产组合多样化。
第三，省级以下的政府所管辖的市、县企业中的国有资产，可由有关政府组建国有的资产运营机构来经营。
应允许国有资产运营机构持有自己的投资收益
国有资产经营收益如何处置的问题是国有资产管理体制改革中又一个难点。如前所述，持有国有股权的国有资产运营机构是企业法人。作为企业法人，它和别的企业一样，也有自己的收益、成本和利润。运营机构的收益就是运作国有资产进行投资的收益，包括所持有的国有股股权收益。所以，只要承认国有资产运营机构的企业法人地位，它用国有资产进行投资而获得的收益就是它作为企业的正常经营收入。如果像有人主张的那样，把诸如国家股红利一类的收益都收走，国有资产运营机构的经营成本就无法自己补偿。换句话说，不允许国有资产运营机构持有自己的投资收益，就等于不允许它作为企业法人存在。事实上，严格地就法律形式而言，国有资产运营机构运作的资产已不再是通常意义上的“国有资产”，而是国有资产运营机构的法人资产或“国有法人资产”，由此而来的收益是它的法人资产投资带来的收益，理应归它所有。真正的“国有资产”不是运营机构持有的股权和债权，更不是企业的机器、厂房，而是国家对运营机构的所有权，即运营机构资产负债表上的“所有者权益”。需要由国家考虑如何处置的收益不是运营机构的经营收入，而是其经营收入扣除成本并依法纳税、提留公积金和公益金之后的可分配利润。
在明确需要处置的国有资产经营收益是国有资产运营机构的可分配利润之后，进一步的问题就是如何处置这些收益。首先当然要明确，这些收益的所有权的归属与国有资产所有权的归属是一致的，即都归国家所有。国家对这些收益有最终调度权。在此前提下，国有资产经营收益的处置问题就变成了两个问题。其一，这些收益中多大部分应当用于公共消费，多大部分用于再投资？其二，用于再投资的部分由谁去具体投资？
关于第一个问题，我们必须从国有企业的实际状况出发来认真研究。８０年代以来，国有企业盈利中的大部分都上交了国家。据统计，从１９８０年到１９９３年，预算内国有工业企业全部实现利税的８６％作为上交利税和“两金”交给了国家。与此同时，国家作为所有者却长期没有对国有企业注入资本金。由此引起的后果是国有企业资产负债率升高，设备老化，技术陈旧，严重地缺乏发展后劲。目前，在国际国内两个市场的激烈竞争中，国有企业的生存和发展面临着严重的挑战。而且，国有企业结构调整的任务十分艰巨。调整需要投入，兼并、扩张、改造、分离、分流都需要投入。但目前国家财政紧张，投入有限，只能靠企业自我积累。而企业税后利润所剩无几，还要负担本应由国家负担的办社会职能。因此，多数国有企业即使效益较好的企业，也仍然难以聚集起自我发展能力，很多调整都只能靠国有资产变现甚至土地使用权的变现收入来进行。所以，要搞好国有企业，至少在当前和今后一段时间内，必须保证国有资产经营收益用于国有资本投入和结构调整。
关于第二个问题，基本的选择无非是两种。一是由政府去投资，二是由国有资产运营机构去投资。如果政府把可用于投资的资产收益收在自己手里，然后亲自去决定投入哪些企业，哪些项目，那就等于政府自己从事资产经营，代行“国家授权投资的机构”的职能。几十年计划经济的实践表明，投资决策权高度集中于政府，不利于提高投资效率。而且，这种做法等于否定了“国家授权投资的机构”存在的必要性。所以，正确的选择只能是由国有资产运营机构去投资。
实行资产经营责任制，激励约束运营机构
把国有资产收益留给国有资产运营机构去进行再投资，是否意味着国家无法调控运营机构的投资方向？我们认为不是这样的。首先，国家作为运营机构的授权主体和所有者，可以依照法定程序调控运营机构的行为。其次，国家可以对被授权者的资格进行严格审查，保证运营机构的综合性和竞争性，防止运营机构行为的不规范。第三，国家可以使用产业政策、财政、金融政策等手段，引导运营机构的投资方向。第四，国家可以制订必要的法律法规，规范运营机构的投资行为。因此，国家有足够的手段来干预运营机构的投资决策，调控国有资产收益的投资方向。此外，还要看到，国家没有必要对每一笔投资的方向都加以调控。如果运营机构的行为是基本规范的，它自然会把资金投向回报率最高、风险最小的项目。如果资本市场已经发育到一定程度，对一般的商业性投资项目来说，市场所指示的回报率高、风险小的项目通常也就是社会较为需要的项目。在这种情况下，运营机构的行为也不会与国家的期望有太大的差距。所以，只有在运营机构的行为不规范或者资本市场失灵的情况下，国家才有必要出面干预。
国有资产运营机构是国有独资公司，因此，对它们的监督要按照《国有企业财产监督管理条例》的规定进行。
首先，授权和监管要严格配套。授权到哪一层，监管就要到哪一层，被授权者何时开始行使权利，就在何时开始接受监管。要防止没有监督的权力走向滥用。而且，为了保证监督有效，监督机构和运营机构要分开，防止合二而一。
其次，要向国有资产运营机构派出监事会。监事会享有监督权和建议权，对运营机构的经营状况进行监督，并对其董事会成员的任免提出建议。监事会对运营机构经营状况的监督要充分利用有信誉的、特别是按无限责任公司组建的会计师事务所、审计师事务所等社会中介机构的力量，审查和评价运营机构的财务状况。但是，监事会不能侵犯运营机构的法人财产权和经营自主权。
对国有资产运营机构的激励和约束是国有资产管理体制有效性的关键所在。在目前资本市场尚不发达的条件下，对运营机构进行激励约束的途径之一是实行资产经营责任制。在这里，资产经营责任制是作为授权者的国家对作为被授权者的国有资产运营机构进行考核和奖惩的制度。运营机构所经营的国有资产的保值增值率是主要的考核指标。
（作者为国家经贸委企业司司长）
第10版(经济专页)
专栏：
加强财政法制建设
汪兴益
我国财政法制建设是整个社会主义法制体系建设的重要组成部分。实行改革开放以来，我国财政立法和执法的力度不断加大，社会各界的财政法制意识得到增强，财政法制建设迈出了较大的步伐，成绩斐然。但是，从建立和发展社会主义市场经济体制的要求及财政法制现状看，必须进一步加深对财政法制建设的重要性和紧迫性的认识，大力强化财政法制建设。
加强财政法制建设，是建立社会主义市场经济体制的客观需要。我国从传统的计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，这是历史性的转变，在这个过程中，急需加强法制建设，制定必要的法律、法规，正如十四届三中全会的《决定》所指出的“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和完善。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一，学会运用法律手段管理经济”。财政法制涉及生产、分配、交换、消费各个领域，直接关系到国家、单位、个人等各方面的利益，因此它在整个法制体系中具有举足轻重的地位。从财政法制建设方面看，为了适应社会主义市场经济发展的需要，必须对现有的财政法规进行修订和补充。这是因为，在市场经济体制下，资源配置以市场为基础和主要渠道，要保证各种经济行为的有序、规范，关键要靠财政等法律、法规的制定和施行。而现有的很多财政法规是在实行计划经济体制下制定的，在当时的情况下的确发挥了重要作用，但在发展社会主义市场经济的新形势下，不少已经不适应或不完全适应需要，对其进行修订、补充尤为紧迫。进一步看，社会主义市场经济在发展运行中，不可避免地会出现一些新情况、新问题、新矛盾，需要制定新的财政法规来规范，否则市场经济就不可能健康发展。另外，我国经济要同国际经济接轨，也必须要有规范的财政法制来配套和保障。比如，过去我国的经营核算方式与国外不同，外国人看不懂我们的会计报表，不利于外商来华投资，也不利于国内企业参与国际经济竞争。通过实行财会制度改革，颁布实施了《企业财务通则》和《企业会计准则》，基本上采取了国际上通行的做法，使我国财会信息成为国际通用的商业语言，促进了对外开放和经济发展。
推进财政法制建设要从我国的国情出发，同时应注重借鉴市场经济国家的成功做法。世界上实行市场经济体制的国家，普遍都在重视发挥财政职能作用的同时，重视加强财政法制建设，大都在立法上做到全面严谨，执法上做到监督有力。
加强财政法制建设，对于推进财政改革，巩固改革成果具有十分重要的意义。第一，财政改革涉及到各方面的利益的调整，必须要有相应的法规制度来保障，只有这样，财政改革才能顺利进行并达到预期的目标。第二，适应社会主义市场经济的财政法制体系，在建立新型的财政运行机制中，处于核心地位，起着核心作用。第三，深化财政改革与加强财政法制建设是相辅相成和相得益彰的，二者必须同时进行，相互促进，相互保证。
当前，无论是财政立法还是财政法规的实施，都面临着繁重的任务。在财政立法方面，要按市场经济的要求，进一步规范国家与企业之间的关系；要继续完善分税制，更好地理顺中央与地方的财政关系；要加强财政监督及财政执法监督方面的立法，强化财政监督，维护财政法规的严肃性和统一性；要完善税收立法，充分发挥税收杠杆的作用。在财政法规实施方面要着力提高财政法制观念，树立财政法规的权威，理顺各方面的权责关系，加强社会舆论监督，提高财政执法及监督水平。
在财政立法及财政法规实施中要注意以下几个方面：
首先，必须保证质量。严肃立法是严格执法的前提。如同质量是企业的生命一样，质量也是财政法制建设的生命。要提高财政立法质量，一是方向要对，立法首先要做到目标和指导思想准确无误。二是工作要细，要进行认真细致的调查研究，反复征求各方面的意见，不要怕麻烦。三是表述要准，避免让人钻空子。四是把关要严，财政法规的制定既要抓紧，但又不能草率出台，要按立法程序严格审查，真正保证法律质量。
其次，必须立足全局。所谓立足全局，就是财政法制工作必须从全局出发，维护全局的统一。各地方制定财政法规时应把国家利益、整体利益放在第一位，避免不适当地强调局部利益和权力。国家统一规定的法规，不得“变通”，更不能为了局部利益超越权限自立章法。与此同时，要建立有关制度，一是要建立财政法规实施情况的报告制度，二是要建立财政法规的备案制度，三是要建立重要情况的通报制度。
再次，必须加强监督。一部好的法律出台后，关键要执行好，要加强对法律的监督，保证法律的作用到位。
（作者为财政部部长助理）
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专栏：
增强国际市场竞争力
张利
据有关资料反映，我国的很多产品在质量方面，与国际先进水平相比差距相当大。目前我国出口商品质量也存在一些问题，主要是：在工业制成品中深加工的高新技术产品少，技术含量和附加值低。出口商品“量大”，付出了相当多的资源和劳动，而效益不佳。出口商品普遍档次不高，卖价较低，反倾销案件日渐增多。出口商品中我国自创的名牌商品太少，售后服务不够，服务网点较少，有的甚至没有售后服务。对出口商品质量的管理工作不力。
应当看到，当前国际市场上的竞争日趋激烈，没有产品的高质量，要想巩固和开拓国际市场，扩大出口是不可能的。贯彻“以质取胜”方针，确是增强我国商品国际市场竞争力，提高出口效益，并带动国内工业水平提高的一件大事。贯彻“以质取胜”发展战略，应动真格的。要针对出口商品质量中存在的问题采取切实有效措施：
１．成立专门机构，立即着手组织制定、修订和完善出口商品质量的各类标准以及有关的质量管理办法。
２．组织各行业培养、建立一批出口商品质量好的龙头企业、示范企业。大力宣传和表彰质量工作搞得好的企业，推广先进经验。
３．大力扶植和鼓励创出口名牌产品。要帮助企业培育和创立自己的出口名牌。在国际市场上宣传、推广我国企业的出口名牌。树立和提高我国优质商品和知名企业在国际贸易中的形象和地位。
４．注重质量信息工作。充分发挥对外经贸部门驻世界各国经商处和日益增多的海外企业的作用，深入系统地调查有关国家的法规、法律以及各国对我国出口商品质量的反映，建立敏感、有效的质量信息渠道和网络。
５．坚决打击假冒伪劣，净化出口商品。要抓住商品流转的各个环节，确保外经贸企业经营的商品没有假冒伪劣。什么时候、什么地方出现假冒伪劣商品都必须坚决打掉。在处理上决不姑息迁就。
６．切实做好国外用户的工作。要虚心听取国外客户对我国出口商品质量的评价和反映，不断改进和改善我们的售后服务工作。出现问题，及时沟通、及时解决。要坚决纠正不负责任，不认真解决用户提出问题的行为，努力提高工作效率。
７．不间断地进行强化培训。一是外经贸企业和出口商品生产企业要不断地增加质量意识；二是出口商品的质量要以国际标准作为衡量准则，与国际标准接轨；三是研究和改进质量管理体系，实施科学、有效的管理。
８．建设以科技为先导，实业为后盾，贸易为龙头的技工贸为一体的新型外贸企业集团。发挥集团各方面的优势，加大科技资金的投入，搞好技贸结合，大力开发深加工产品出口，加快商品的更新换代。
９．整顿外贸经营秩序。为有效地推动外经贸企业的质量工作，必须整顿好外贸经营秩序，变“小船”出海为“航空母舰”登陆，有条件的大型外经贸企业和企业集团要抓住当前改革的机遇，积极主动地寻找机会，创造条件联合或兼并其它企业，创立和巩固名牌产品。改变外贸企业规模小、经营分散的状况，充分发挥国有大中型企业主渠道作用。
１０．齐抓共管，充分发挥整体优势。在抓出口商品质量工作中，注意发挥各方面的积极性。国务院有关部委、各省市自治区和直辖市互相协调；与加工生产、储存、运输出口商品有关的各行各业统一行动，步调一致，分工负责，各司其职，发挥抓质量工作的整体优势。
（作者为中国对外贸易经济合作企业协会副会长兼秘书长）
第10版(经济专页)
专栏：
发展“饭盒子”工程
朱相远
“饭盒子”也是工程
“米袋子”、“菜篮子”工程的兴起，标志着我国农业由自然经济迈入商品经济。商品经济的“大农业”观念，有力推动了农业的发展。但是，我国经济体制向社会主义市场经济转轨，农业发展又面临一个新的挑战。
这种变化向我们提出一个严峻的问题，进入市场经济后，除了要抓好“米袋子”、“菜篮子”之外，还要抓“饭盒子”，即食品业。它包括属于第二产业的食品工业，也包括属于第三产业的餐饮业。它可使人们一日三餐，实现社会化、市场化。故用“饭盒子”这个形象概念来表示。
发达国家的一日三餐中有９０％的食物是食品工业的制成品，食品工业产值为农业产值的２００％，甚至３００％，而我国目前仅为４０％。食品业不发达，就使农业处于低利状态，农业资源也不能得到合理的配置。
“饭盒子”市场广阔
“米袋子”、“菜篮子”最终都要转化成“饭盒子”，才能供人食用。国际上公认，食品业是最大的一次性消费，食品工业是永不衰竭的产业，发达的食品工业可以改变人们的生活模式，提高人们的生活质量。
随着经济的发展，中国人也开始接受工业食品。各种快餐食品、方便食品、速冻食品、罐头食品以及各种熟食制成品、半成品，逐渐成为一日三餐的主要内容。
发展“饭盒子”工程，在我国具有广阔的市场前景。我国目前食品工业年产值才约３５００亿元，其中的１／３还是烟酒工业。食品工业仍排在机械工业与纺织工业之后，居第三位。而目前我国１２亿人民，每年用于饮食消费的金额，约有８０００亿元，５０％为工业食品，则有４０００亿元。到２０００年将达到１２０００亿元，６０％为工业食品则达７２００亿元，２０１０年将达２４０００亿元，７０％为工业食品，则达１７０００亿元。这是一个多么惊人的巨大消费市场。中国食品市场，比家电产品和汽车等耐用消费品市场要大得多。
“饭盒子”工程对农业的推动
许多国家都是把农业同食品业放在一起管理的，比如美国农业部及其研究机构，就是把食品业作为一个环节。联合国的“粮农组织”，其实就是“食品农业组织”。发展“饭盒子”工程，可以有力促进我国农业的发展。
首先，由于食品业利润大，可使农产品的附加值大为提高。目前我国食品工业的利税率为１７％，这样到２０００年，我们若能使食品业销售额达到预期的７２００亿元，则全年利税可达１２２４亿元。而１９９５年国家计划的农业基本建设投资，虽比１９９４年增长了２４．９％，也仅有１５６．４５亿元。如果能将食品工业所创利税的１／３投入农业，将可使农业得到巨大的发展基金。
其次，发展食品业可以使农业资源得到更合理的利用。我国三亿个家庭，三亿个厨房，靠“米袋子”、“菜篮子”提供的原料，各自一日三餐，使农业资源遭到很大浪费。未加工的水产品可食率仅５０％，蔬菜可食率也不高，这就造成大量的厨房垃圾，实际上是对农业资源的一种浪费。
如果发展“饭盒子”工程，用工厂化生产一日三餐的成品或半成品，不仅节约能源，使农产品得到充分的利用，还有利于提高营养水平。按营养学要求，我们一日三餐要多样、均衡、适量。这对于家庭厨房，很难做到，发展“饭盒子工程”，则可根据营养学原理来配料与制作，能发挥营养互补的作用。
发展食品工业，还可使许多不能供人食用的资源，转化成可食用的。我国每年酿酒用去约１２００万吨粮食，通过发酵工程，可以寻找许多代用品，如各种山果等，能节约很多粮食。
第三，发展“饭盒子”工程，可以增加就业，安置农村富余劳动力。目前我国农村劳动力过剩，严重影响农业劳动生产率的提高。发展食品工业与餐饮业，就可安排大量农村劳动力就业。发达国家如日本，从事食品销售及餐饮服务的职工数，约为食品工业的４倍。发展食品业可以增加上千万个就业机会。
（作者为北京市科委副主任兼北京市营养源研究所所长）
第10版(经济专页)
专栏：
抚顺石油二厂在炼油装置改造中，采用双桅杆准高基础滑移法，一次吊装成功直径6．4米、高46米、总重量318．6吨减压塔。这台庞大的工艺设备，是石油二厂工程公司用两个多月时间完成制造任务的，这次整体吊装近年来在抚顺市工程建设中尚属首例。王铁衡摄