第3版(经济)
专栏：
统一认识加快财税体制改革
——财税体制改革座谈会发言摘要
编者按：深化财税体制改革，已经提到迫切的日程上来。最近，国务院研究室财金贸易局、国家体改委宏观司与本报经济部联合召开了加快财税体制改革专家学者座谈会，大家畅所欲言，谈了个人的看法。现将他们的发言摘要刊登，供大家参考。
现行财税体制像布满网眼的筛子
国务院研究室财金贸易局副局长窦汝广
近几年，市场机制的作用明显加大，我国经济进入高速增长时期。但是，财政体制改革相对滞后，据粗略估算，流转税的平均税负为１１％，实际税负只有８％；关税税负为３８％，实际不足６％；国有企业所得税原定税率５５％，实际达不到３０％；农业税规定税率为１５．５％，实际在３％以下。有人说，我国整个财政收入体系像一个布满网眼的筛子，每年税收流失达到５００—１０００亿元。
出现上述情况的重要原因是现行的大包干办法已不适应市场经济发展的要求。有些地方尽管工农业产值、销售收入和实现利润都大幅度增长，但为了地区利益，人为地使财政收入下滑，然后通过摊派和集资形式把钱收上来，形成财政之外有财政。由此导致各种摊派屡禁不止，集资形式五花八门，忽视基础设施。
财政在支持改革开放和经济建设方面越来越力不从心。９０年代要初步建立起社会主义市场经济体制，使国民经济上一个新台阶。为了确保实现上述目标，必须提供强有力的财政支持。但是，国家财政硬赤字逐年增长的趋势，将使我们很难做到这一点。
因此，在适当提高财政收入占国民收入比重的前提下，还要借鉴国外成功经验，合理提高中央财政收入占全部财政收入的比重。
现有财税制度不利于公开的市场竞争。现阶段，我国企业实行的流转税制不一样；不同经济成分和不同经营形式的企业实行的所得税制不一样；国有企业由于实行承包经营，实际税率也不同，这样就给企业设置了很多条起跑线，使之承担着标准不一的税、利、费负担，造成不公平竞争。由于用“包干”办法和“基数法”确定地方财政体制，对发挥地方积极性有积极的作用，但各地在留用财力、上缴和补助数额方面很不平衡，又造成地区之间的不公平竞争，妨碍全国统一市场的形成。
（书面发言）
第3版(经济)
专栏：
分税制与承包制的比较
国务院研究室宏观经济局高级经济师李晓西
人所共认，财政上的承包制已越来越不适应社会主义市场经济的要求。因为（１）承包制有六七种形式，在基数上、上交比例上等，都是不统一的，这显然是很不规范的。（２）对各地方之间来讲，承包制也可以说是不平等的，而且，发展下去会加剧这种不平等。分税制达到了形式上的平等，虽然由于各省经济发展不平衡，会有事实上的不平等，但将来会减少这种事实上的不平等。从形式上的不平等到形式上的平等，总是一大进步，是向市场经济迈进的重要标志之一。（３）在承包制下，税收作为经济运行最重要的杠杆，发挥不了应有作用。
另一方面，分税制的好处是：简便易行，各级预算收入明确，有了保证；中央、地方税收都可以得到保证；三是有利于形成统一市场。
分税制不是一种量的分割的办法，虽然由承包改为分税后，有量的分割上的变化，但更重要的是，这是税收制度的质的变化，是向市场经济的中央、地方财政关系规范化前进了一步。分税制的要害不是提高两个比重，尽管在一定程度上会起到这个作用，分税制更重要的作用是为建立分级财政提供了基础，使中央财政调控有了手段，地方财政收支的相对独立有了一定依据。
全面推开分税制时机可以说已经成熟了。分税制从提出到搞试点，已有８年时间，已有了正反两方面的经验。地方经济发展到今天，有了制定和征收地方税的条件和运用地方财力为地方经济发展办更多事的要求，要求能有相对独立的财政，在相对独立的地方财政基础上加强中央财政的宏观调控，对此现在已达成共识。
（附图片）
从左至右为：李晓西、萧灼基、陈共、丛明、许善达、何振一、李克平、张少春、肖捷。本报记者 李舸摄
第3版(经济)
专栏：
按市场经济要求改革财税体制
北京大学经济学院教授萧灼基
改革开放以来，中央财政收入在国民收入中比重大幅下降，从３７％下降到１９％。如何看待这种变化呢？要以实践来检验。过去，财政集中的比重过大，权力过分集中，企业缺乏生机活力。现在财政集中收入虽然比重下降，但企业活力增强，人民生活得到较大改善。从这个角度看，财政问题不能只用简单的财政收入比重来说明，财政困难是改革滞后带来的。
财税改革的目的应有利于生产力的发展，为市场主体提供平等竞争条件。从计划经济向市场经济转化，要求财税体制进行根本改革。企业是市场的主体。市场经济要求各个经济主体进行平等竞争。因此，在税收制度上，统一税制、统一税率，要改变对不同所有制区别对待的原则。无论是国有企业、个体企业、私营企业、集体企业，都应一视同仁，使他们能在同一起跑线上进行竞争。
财税改革要借鉴国外成功的经验和做法，要逐步与国际惯例接轨。每个国家都有自己的财税制度。例如各国所得税率差别很大，因此不应照搬。但有一些基本原则和做法，则可供借鉴。例如，①利税分开。利润是资产所有权在经济上的实现，与税收的性质不同，不能混为一谈。②财金分开。财政和金融功能不同，不能以财代金。③国有资产流通和增值。财税改革要兼顾效率与公平。财税是第二次分配的重要渠道。在公平与效率的关系上，我主张：效率第一，公平第二；企业以效率为主，社会以公平为主。
当前收入方面存在三个突出矛盾：①城乡矛盾；②东西矛盾；③阶层矛盾。国家要通过财税政策，一方面有利于提高效率，使一部分地区、一部分人先富起来；一方面要调节收入差别，逐步实现共同富裕。
财税是国家宏观调控的重要手段。财税改革要有利于加强国家宏观调控。任何市场经济，都必须有宏观调控。财税是宏观调控的重要措施。要防止两种偏向，一是放任自流，削弱宏观调控；二是以宏观调控为名，行计划经济之实。国家必须有一定的经济力量，才能增强调控力度。但并不是说国家集中的财政收入比重越大越好。问题主要是财政资金要运用得当，提高财政资金运用的效益。
第3版(经济)
专栏：
增加财政收入要有动态长远观点
中国人民大学财政系教授陈共
在经济体制转换过程中按社会主义市场经济的要求，从国民收入分配整体出发，理顺分配关系，完善分配机制，既是财税改革的前提，也是财税改革的目标。单纯从财政任务出发，既不可取也不可能，最终难以达到财税改革的目标。
在财税改革中，经常会存在理顺分配机制与完成当前财政任务的矛盾。对财政工作来说，任何时候都不能忽视增加财政收入这项本职工作，但把保证财政收入任务放在首位而忽视理顺分配机制，则是财税改革之大忌。对增加财政收入要有动态的长远的观点，在改革中即使一时减少一些收入，只要能形成良性循环的分配机制也是值得的，从发展上看，它会促进经济的发展，开拓新的财源，带来更为充裕的潜在的收入。
财税改革还必须充分估计到在经济体制转换中分配机制的变化，就是在市场经济体制下，以生产要素为主体的分配，即所谓功能分配，将在分配中起基础性作用。改革开放的实践证明，随着价格体系改革逐步纠正扭曲的生产要素价格，功能性分配的作用不断扩大，这是一种必然趋势。财政是以国家为主体的分配，是功能性分配所不能代替的，但在市场经济体制下，财政主要是在功能分配基础上的再分配，两者共同构成分配机制的整体，实现公平与效率兼顾的分配原则。
经济体制改革后，我国国民收入分配格局发生了急剧的变化。从最终收入分配格局来看，居民个人收入所占比重大幅度上升，企业（集体）收入所占比重也有上升，国家财政收入所占比重急剧下降。从中央与地方的分配关系看，地方收入所占比重有所上升，中央收入所占比重有所下降。从经济体制转换的角度看，这一分配格局变化的总趋势是合乎规律的，但对在分配格局变化中出现的分配秩序混乱现象必须给以足够的重视。因此，就要从整个国民收入分配出发，将整顿与改革有机结合，理顺分配关系，完善分配机制。
第3版(经济)
专栏：
分税制势在必行
国务院研究室财金贸易局副处长丛明
十多年来，我国先后进行了几次财政体制改革的调整，但基本上是对财政包干体制的进一步完善。实践证明，这种体制对于打破过去财政统收统支格局、扩大地方财权与事权、发挥地方积极性，成效是主要的，应充分肯定这一体制在我国特定历史条件下发挥的积极作用。
但是，我们也应当看到，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，财政包干体制与新经济体制不相适应的地方，越来越突出。一是使财政分配关系越来越不规范。在包干制下，中央财政收入低于通货膨胀率，实际上处于累退状态。一些经济发展较快的地区，完成包干任务后，通过自行制定各种形式的优惠政策、减免税办法，不断地将增量收入由预算内转向预算外，使财政预算外收入大量膨胀，既减少了中央应得的分成收入，又滋长了摊派，在财政资金使用上躲过预算监督。经济发展了，财政却变得困难了，并把财政困难的焦点挤向中央，迫使中央财政一方面向地方“要饭”；另一方面不断地向中央银行透支借款，进而迫使银行多发票子，加大通货膨胀的潜在压力，最终对国民经济的稳定增长构成威胁。二是导致地区间、企业间竞争不平等。三是无法发挥财税手段调节经济的作用。在市场经济条件下，财税是国家调控经济的重要手段之一，但在包干制下，税种、税率的设计徒有虚名，其特殊调节功能完全不起作用。将各项税收汇总在包干基数下，定死财政上缴一头，使中央财政收入在变化的经济环境中处于累退状态，大大弱化了中央宏观调控的能力。四是强化了地方利益保护主义，助长了地方盲目发展税高利大的产业，不利于国家产业政策的贯彻和产业结构的优化调整。由此可见，实行分税制势在必行。
有一种担心认为，随着分税制的实施，在增量利益格局调整中，会不会使地方利益，尤其是使经济较为发达地区的地方利益受到损失呢？我认为，这种担心是不必要的。因为增量利益格局的调整，是以财政体制改革为前提进行的。这一过程，包含了原来财政收入大量流失的部分，又通过正常渠道回流到财政收入的口子，其中一块以增量形式进入中央财政收入的口子，地方财政也会在新的增量收益分配中得到增加。
第3版(经济)
专栏：
需求不能作分钱的标准
国家税务总局税制改革与法规司副司长许善达
现在的财政预算没有全部覆盖收支的方方面面，有几十种基金未列在预算内，资金额达几百亿。可以说，预算外资金比预算内大，预算外的预算外资金数额更大。如果能对预算外资金规范化管理，每年财政收入６０００亿还是能达到的，现在仅有４４００多亿。如按６０００亿算，占国民生产总值的比重２５％左右，不算小了。
财政的收支规模太大，是以牺牲企业发展为代价的。财政规模大，说明从企业拿钱拿得多了。应该好好研究，财政收支规模多大较合适。国外的财政收入主要靠个人所得税，而我们则主要靠企业上缴的利税，满足财政的需求是不可能的，因为财政是个无底洞。
需求不能做分钱的标准，应当确立一个科学的标准。应将国内企业税收负担与国外的企业持平，甚至略低，因为我们是发展中国家。在这个问题上，日本７０年代曾有争论。７０年代，日本企业的税负比英美高，后调低下来，对日本实现经济倍增计划起了很大作用。税负与国际水平持平，企业才能有国际竞争力。以此确定财政收支规模、企业税收负担，才能建立起预算硬约束，有多少钱办多少事，量力而行。
直到去年，国内企业税收负担水平远远重于发达国家。从投资、经营、实现利润三个环节上看，负担都较重。应当通过研究国内外企业税负的比较来确定财政收支总量。
分税制是市场经济国家通行的做法。国内许多人却把它理解为分钱制，说实行分税制就是中央拿钱口袋，地方向中央要，回到了统收统支年代，这种理解是不对的。
分税制中，中央与地方的比例关系，从国外看，中央占６０％左右。但６０％是否科学呢，需要研究。与国外不同的是，中国地方政府职责不一样。中国地方政府有发展经济的职能，西方国家没有。不能简单地把国外的比例当做我们改革的依据，或者当做改革目标。
第3版(经济)
专栏：
财政与所有者两个职能要分开
中国社会科学院财贸所研究员何振一
加快财税体制改革，需解决的认识问题很多，从大的方面来说，至少以下几个问题必须解决。
一、财政职能与国有资产所有者职能之间关系问题。在传统的经济体制下，政府的行政管理职能与国有资产所有者职能是搅在一起的。建立市场经济体制，需要实现这两种职能分开。财政作为一个政府部门，要不要也实行两种职能分开？我认为应分开，因为财政职能与国有资产所有者职能，两者是具有不同性质和不同运行规律的事物，把两者搅在一起实施会扰乱经济秩序。把所有者职能作为调控手段，实际上就是把国有资产配置放在政府直接操纵之下，这与传统的指令性计划经济思路没有多少差别，并且这样做也就割断了国有资产配置与市场作用之间直接联系，否定了市场对国有资产配置的基础作用，背离发展市场经济的改革宗旨。此外，把国有资产所有者职能作为宏观调控手段，也不利于国有企业经营机制转换和在市场上平等竞争，不利于市场对国有资产的配置发挥基础作用。
二、如何看待改革中的利益问题。改革在一定意义上说，是各方面利益的调整，不触及任何利益的改革是不存在的，特别是在当前深化财税体制改革中，如果要全部维持各方面既得利益，仅仅在增量上做文章，无法实现真正的改革。我认为，改革不能不考虑各方面的利益，但方案的选择，首先应从全局利益，从改革的目标出发，以是否符合改革目标为取舍的依据，就是说必须以建立市场经济体制要求为依据。
第3版(经济)
专栏：
集中精力先把三项改革搞好
财政部财政科学研究所所长宁学平
我认为深化财政改革，固然应该有利于缓解目前的财政困难，但是，更重要的是我们要建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制，这才是问题的根本。对财政体制改革大思路的认识正逐步趋于一致。主要内容包括：（一）改革和完善税制，强化以流转税和所得税为主体的税收体系。（二）以分税制为基础，健全分级财政体制，正确地处理中央政府与地方政府的财政分配关系。（三）以企业所得税和税利分流为标志，规范国家与国有企业的利益分配关系。目前，只要集中精力把这三项改革搞好，整个财政运行机制就可以基本上转向社会主义市场经济的轨道。与此同时，要在促进企业改革、价格改革、工资改革、住房制度改革、社会保障制度改革和投资体制改革、国有资产管理体制改革的基础上，理顺财政收支渠道，规范政府分配行为，强化财政法制建设，建立健全政策性投融资体系，使企业财务、会计制度进一步向国际惯例靠拢。
调整中央与地方财政分配关系的关键在于兼顾效率与公平这两大目标，尽可能做到既不挫伤地方的积极性，又能做到大体上公平合理。
（书面发言）
第3版(经济)
专栏：
收入返还不等于“跑部钱进”
国家体改委宏观司副处长李克平
财税体制是市场经济中宏观经济体制的基本制度框架。必须把财税体制改革放到宏观经济体制改革的中心位置上来。
从当前来看，财政体制改革的核心是要初步建立规范的分税基础上的财政分级管理体制，改变现行的财政包干制。内容包括三个层次：根据事权确定各级政府支出；按照税种划分各级政府支出，以及依据因素法确定标准公式，建立中央对地方的财政收入转移支付制度。调动中央和地方两方面的积极性，加强中央政府的宏观调控能力，并且逐步调整各地区在提供基本的社会公共服务能力方面的差异。
在分税制改革中，中央应当多集中一些收入，通过规范的转移支付制度，将多集中的收入返还地方，这种返回绝不等于“跑部钱进”，它必须以规范的转移支付方式进行，以此增加中央的宏观调控能力并保证地方支出的能力。同时，必须调整和规范各级政府的支出，转变政府职能，摆脱对经济生活的直接干预，将主要精力放在提供基本的社会公共服务上来。此外，在分税的基础上可设立中央和地方两套税收征管机构。
税制改革是财政体制改革的基础。税制改革的基本目标是，拓宽税基、规范税种、简便税率、加强征管、健全立法、建立一个坚实、稳定的财政收入基础，并且为企业的平等竞争和统一的全国市场提供体制基础。
第3版(经济)
专栏：
分税制不是回到统收统支老路
财政部办公厅宣传处处长张少春
全面推进分税制改革的目的，是要增强中央政府宏观调控能力，为建立统一的社会主义市场经济体制创造条件，促进国民经济长期持续高速的发展。但因改革涉及到方方面面的利益，可能会遇到一些思想阻力，因此，各地区、各部门必须统一认识、服从大局，超越自身利益的局限，从宏观上、全局上、政治上充分认识加快财税改革的战略意义。
应该统一什么认识呢？我认为主要有三条：
（一）搞分税制不是回归到统收统支的老路上。搞分税制中央财政是要多集中一些收入，但将通过返还和补助（转移支付）大部分还给地方，不多揽应由地方的开支，支出的权力主要在地方。
（二）搞转移支付不是拉平各地的经济发展差距，不是搞平均主义。在设计收入返还的标准时，必须兼顾公平与效益，既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的经济发展势头，又要有利于资源的优化配置和产业结构的调整，缓解经济不发达地区财政拮据的状况。
（三）改革要建立分阶段目标，不能毕其功于一役。从我国经济发展的现实情况看，分税制改革应有大的突破，但同时还要建立分阶段目标，在大的突破之后，继续调整和完善。近期目标首先要解决的是保证中央政府开支的基本需要，是要有利于加强税收征管工作，扭转目前收入流失严重的状况。地方的既得利益应适当保护。
第3版(经济)
专栏：
财政调控权应适当集中
财政部综合司处长肖捷
在市场经济条件下，政府的职能大体可分为三类：一是从事社会管理和公共服务，二是进行收入再分配，三是对经济运行进行宏观调控。根据国际惯例和经验，前两种职能及其派生出的事权，除了国防和外交事务外，其他均可考虑在各级政府之间进行各有侧重的分工，而宏观经济调控权必须主要和最终由中央政府掌握。我国以往的改革恰恰是在某些方面将宏观经济调控权不适当地做了分散，而且出现了权利分配不均衡问题。这就一方面导致了中央政府宏观调控职能不断弱化，另一方面造成了地区之间经济发展不平衡加剧。
宏观调控权不适当分散后，中央和地方往往处于矛盾之中，比如，就财税政策来说，实行地方财政包干办法后，有些地区对体制内收入征收不积极，却在体制外收入上做文章，甚至随意决定税收减免，使本该规范化的税收出现许多很不规范的问题。由于宏观调控权分散，以间接手段为主的宏观调控体系不健全给经济发展带来不良影响。在市场经济的发展中，宏观调控体系的建立与完善离不开财政和税收。任何一个发达的市场经济国家，都在财政和税收方面建立了比较科学合理的分配及管理制度，并将其作为宏观调控体系的重要内容。
目前我国财税体制弊端较多，在许多方面既不利于促进市场经济发展，也难以有效地对经济运行进行宏观调控。因此需要通过进一步深化财税体制改革来确立适应市场经济要求的财税体制。