第5版(经济专页)
专栏：
建立适应社会主义市场经济的财税新体制
窦汝广 谢旭人 肖捷 丛明
加快财税改革已成为当务之急
党的十一届三中全会以来，我们针对过去传统的计划经济统收统支财政体制的弊端，有步骤地进行了财政管理体制改革和财税政策调整，在某些方面突破了旧体制和旧观念的束缚。但在改革进程中，也出现了一些新问题。目前国家财政困难，职能弱化，财税体制和运行机制愈来愈不适应社会主义市场经济发展的要求。
国家财政平衡困难，特别是中央财政债务负担沉重。国家财政入不敷出的矛盾日益突出，财政赤字从八十年代初期２０多亿元扩大到１９９２年２３０多亿元。连续多年向银行透支借款，既影响了信贷资金平衡，又加重了通货膨胀压力。与此同时，国家债务也不断加大。若按国际通行做法将债务收入列作赤字计算，１９９２年财政赤字占当年国内生产总值的比重已超过国际公认的３％的警戒线。债务负担集中体现在中央财政，中央财政本级支出中靠发债或借款筹集资金的比重越来越大，中央财政困难十分突出。
财政职能明显弱化，中央财政宏观调控力不从心。在国家财力严重不足的情况下，影响了财政各项职能的正常履行。教育、科技、卫生和国防事业等开支属于财政的一般职能，受财力制约得不到充分保证，特别是农业等基础产业和交通运输等基础设施建设更是投入不足。由于中央财政宏观调控能力削弱，中央政府在调节社会分配、促进地区协调发展、攻克改革的重大难题等方面，也发挥不了应有的调控作用。
现行财政分配体制的许多方面与市场经济发展要求相矛盾。现行税收制度不合理，不同经济成份和不同经营形式的企业所得税制不统一，内外资企业流转税制不一致。国家与企业、中央与地方的分配关系均未理顺。企业普遍实行的由一对一谈判形成的各种不同形式的承包办法，给各类企业设置了无数条起跑线，不利于市场经济的公平竞争，同时也制约了财政收入随着经济增长而相应“水涨船高”。财政包干体制明显带有收入向地方倾斜的特征，造成中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降；同时，各地财力分配不公平，地区利益固定化，相互之间自成体系，阻碍了全国统一市场的形成和生产力合理布局。
财政运行出现了许多失控和紊乱现象。在财税体制不合理、不规范，财经法纪松弛的情况下，加上财税管理不严，各种擅自决定减免税和退税、包税等现象越来越普遍，财政收入流失严重；社会分配秩序混乱，愈来愈多的部门与财政并行参与国民收入分配，政出多门，财权分散，各种集资、摊派屡禁不止，形成财政之外有财政，严重影响了国家财政分配协调功能。
综上所述，财政面临的困难和矛盾日益突出，某种程度上已经影响了改革开放和国民经济顺利发展。要解决这些问题，根本出路就是加快深化财税体制的改革。
财税改革的基本目标
我国经济体制改革的目标模式，是建立社会主义市场经济体制。从现代市场经济来看，市场竞争和价格形成都不是完全自由放任的，几乎所有实行市场经济的发达国家，都强调公平竞争并注意在某些领域或以某种方式对价格形成进行干预，即政府为市场运行建立活动规则。其中建立一套符合市场经济公平竞争要求的财税秩序，是至关重要的。同时，由于市场机制在资源合理配置方面存在缺陷，也需要政府对经济运行进行宏观调控，由政府掌握一部分社会资源，通过财政进行合理分配。
推进财税体制改革，既要借鉴国外市场经济国家的成功做法，更要充分考虑我国具体国情，把市场经济的一般要求同我国经济建设和社会发展的特殊性有机地结合起来。
根据国外的成功经验和我国财税体制沿革的实践总结，财税体制改革的目标模式一定要有利于执行财政的三大职能：一是为政府机构的正常运转即为政府履行正常职能提供财力保证；二是用体现国家意志的法律等形式规范财税管理和分配制度，界定企业和个人经济活动准则，促进社会经济活动的秩序化；三是综合运用多种经济手段，对经济运行进行宏观调控，保证国民经济健康运行。其中宏观调控的重点要放在市场作用不到或作用不好的领域，财权要合理集中，提高中央政府在市场经济条件下的宏观调控能力。
基于上述要求，财税改革所要达到的基本目标，是建立有利于社会主义市场经济发展的新型财税管理体制和运行机制。具体要求是，借鉴国际上的通行做法，实行科学的收入分配体制，合理规范国家与企业、中央与地方的分配关系，建立起有助于企业公平竞争和财政收入稳定增长的财税体系。按照市场经济中政府参与资源配置的客观要求，健全国家财政职能。财政不仅要积极参与国民收入分配的全过程，搞好国有资产管理，而且要灵活运用财税政策手段，有效地调节宏观经济运行。为此，必须确保中央财政的主导地位，增强中央政府的宏观调控能力；在经济持续高速发展和分配关系趋向合理的基础上，实现国家财政的中长期平衡，财政赤字（包括债务）控制在国内生产总值３％之内。上述财税改革目标能否尽快实现，不仅关系到我国市场取向改革的进程，而且关系到九十年代乃至下个世纪初国民经济的持续快速发展。
财税改革的重点措施
为了实现促进社会主义市场经济发展的财税改革目标，必须在统筹规划的基础上进行重点突破。近期主要应加快以下几项改革。
（一）改革完善税收制度
在市场经济条件下，税收的作用一方面为政府筹集收入，以满足公共支出的需要；另一方面对经济活动进行调节，以实现政府的经济和社会政策目标。为有效地发挥税收作用，税制改革要有利于保障国家财政收入的稳定增长，不断增强中央政府的宏观调控能力，有效地贯彻国家产业政策，体现公平税负，促进平等竞争，改善分配关系。
建立以增值税为主体的流转税体系。从我国的国情出发，今后一个时期，流转税仍将是我国税收的主体税。为了不使税收影响市场在资源配置中的基础性作用，要改变目前的流转税结构，全面推行增值税，发挥增值税对优化产业组织结构和资源配置的作用。在商品生产和流通领域，应用增值税进行普遍调节。同时将现行的产品税改为消费税，配合增值税对某些消费品进行特殊调节，并随着增值税的扩大相应缩小征收范围，使其成为贯彻产业政策和调节消费的手段。对非商品经营领域继续实行营业税。通过流转税制改革，要做到税率规范、税基合理、税负公平，以利于资源优化配置。
统一所得税制度。所得税是处理国家与企业、国家与个人分配关系的重要税种。企业所得税制改革，先要统一各类内资企业所得税，在规范税前扣除项目和列支标准，统一税基的同时，参照目前企业实际税负水平，实行合理的比例税率。在统一国内不同所有制企业所得税基础上，积极创造条件，逐步统一内外资企业所得税。通过企业所得税制改革，要建立税基广泛、税率合理、依法征税的新格局。个人所得税制改革的重点，是将现行有关的税种合并，建立统一的个人所得税制度。税率应采用国际通行的超额累进制，根据对纳税人基本生活费用不征税的国际惯例，合理确定税收负担水平。通过个人所得税制改革，要有效地利用税收杠杆调节个人过高的收入，以缓解社会分配不公的矛盾。整个所得税制改革后，随着经济增长和居民个人收入水平的提高，逐步使所得税变为我国税收的主体税种，真正成为调节社会供求总量的重要手段。
积极推进其它税种的调整和改革。在改革开放不断深入，国民经济活动范围和领域不断拓宽的情况下，经济结构、收入分配结构乃至税源结构都发生了很大变化，但许多新的财源没有及时开拓，流失较多。如国有土地（海域）和矿产资源的有偿使用制度还未全面实施，房地产经营、证券和期货交易发展虽快，但没有实施相应的税收征缴制度，等等。因此，必须及时调整税收政策和税负结构，充分发挥税收筹集收入的功能，把该收的收入及时足额地收上来。同时，在税制改革过程中，还应注意有关税种的调整和简并，减少税种的重复设置，并根据主客观条件的成熟情况，考虑增设地方税税种，相应地建立起地方税体系，为实行分级分税财政体制创造条件。
（二）加快推进分级分税财政体制改革
现行财政包干体制对经济发展曾起过一定的积极作用，但随着社会主义市场经济的发育，其弊端日益明显，近年来中央财政调控能力不断弱化，地区间发展不平衡，经济结构难以优化，也不利于统一市场的形成。这对于由计划经济体制向市场经济体制转轨是很不利的，必须进行改革。
理顺中央与地方财政分配关系的方向，是实行分级分税财政体制。这是世界上实行市场经济国家的普遍做法。从国外一些发达的市场经济国家的经验看，各级政府事权和财政支出范围的划分，均以法律形式加以规范，事权可以下放，但财权相对集中，中央或联邦政府集中大部分财力，对地方实行转移支付制度。中央与地方政府预算分开，税收征管机构分设，财政资金采取规范化的分配办法。这些做法，值得我国借鉴。推进分级分税财政体制改革需要解决好以下几个问题：
合理划分中央和地方政府事权及相应的支出范围。这是建立分级分税财政体制的基础，在现代市场经济中，政府职能大体可以分为三类：一是从事社会管理和公共服务，包括巩固国防、处理国际关系、维护社会治安、城市基础设施和公用事业建设、普及教育、提供医疗保健条件等；二是进行收入再分配，包括实施社会保险，平衡公民个人以及地区间收入差距等；三是调节经济运行，促进经济稳定发展。从上述职能派生出的政府事权划分，应当以各级政府对各项经济和社会事务的把握程度为基本原则，即哪一类事务最适合哪一级政府承担，哪一级政府就应相应拥有这方面的事权。一般说来，地方政府主要是承担公共服务和一般社会管理事务，中央政府则主要是负责国防、外交等特殊社会管理，以及收入再分配和调节经济方面的事务。这种划分不可能没有交叉，关键是交叉要合理。我国目前正在进行机构改革，应当根据发展社会主义市场经济的要求，对各级政府的事权范围作出明确划分，并尽可能以法律形式加以规范。在事权划分的基础上，合理确定各级财政支出范围，即哪一级政府承担哪一类事务，相应就负担哪些支出，做到支出范围与事权划分基本一致。
按照税种划分中央财政与地方财政收入。原则上讲，中央政府的主要职责是负责一些特殊社会事务管理，尤其是承担收入再分配和稳定经济的任务，所以一些关系到维护国家权益和实施宏观调控的税种应划归中央。地方政府的主要职责是直接为公众提供公共服务和一般社会事务管理，因此，应将与地方经济和社会发展关系密切，以及一些适于地方征管的税种，划归地方。有些收入稳定、数额较大、具有中性特征的税种宜作为中央和地方共享税。按税种划分中央和地方财政收入后，相应要分设中央和地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税收入按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。
发展社会主义市场经济，中央财政承担的任务是十分繁重的，有必要适当提高中央财政收入占全部财政收入的比重。这样做决不是维护和复归传统的财政体制，而是发展社会主义市场经济的客观要求。据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》的资料，在欧美一些发达市场经济国家中，中央或联邦财政收入占全国财政总收入的比重均在６０％以上。一些发展中国家甚至更高。这是因为市场经济本身要求维护国内统一市场，要求中央财政对国家安全、社会稳定和福利保障承担责任，要求中央政府协调地区经济均衡发展，对地方经济、社会进步给予支持，等等。这些都决定着必须按国际惯例提高中央财政收入比重。
分税制改革的初期，要保持现有利益格局，注重从体制上理顺关系，并随着财政收入的正常增长，在增量利益格局中作出有利于逐步提高中央财政收入比重的调整，同时也要确保地方财政收入的稳定增长，以充分发挥中央和地方两个积极性。
科学地核定地方财政收支基数，建立规范的中央对地方转移支付制度。收入基数的确定要按照近年来收入的实际水平，并考虑税源、税基、标准税率等因素进行核定。支出基数要按照影响支出的各种因素，一定的支出标准以及各地的具体情况综合计算确定。在中央财政收入比例提高的基础上，建立中央财政对地方的转移支付制度。它既能体现中央对地方经济发展予以调控，又能调节地区分配、平衡地区经济发展。这种转移支付，除了一般的税收返还外，还应包括专项补助，即中央根据一定的经济和社会发展政策，对某些地方发展项目的拨款支持。中央向地方转移支付，应逐步做到程序化、制度化、规范化。
（三）进一步改革国家与国有企业利润分配制度
现阶段，国家与国有企业的分配关系，除少数企业外，大部分企业是采取所得税、利润统包的分配办法，企业所得税名存实亡，税收调节作用受到极大制约。这种分配办法不只是影响财政收入合理增长，而且不利于政企分开和企业公平竞争，无法适应市场经济发展的内在要求。深化国家与国有企业分配制度的改革方向，是将国家的资产所有者职能与政府社会管理者职能分开，认真贯彻《企业财务通则》和《企业会计准则》，以此为基础规范国家与企业的分配关系。即国有企业均按调整统一后的所得税税率缴纳所得税，相应地取消对企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金；企业新老固定资产贷款利息进入成本，本金一律用企业税后留用资金归还；国家作为资产所有者有权处置企业税后利润，具体办法可根据企业的实际情况确定。实行上述分配制度，有助于企业转换经营机制和政府转换职能，可以大大减少目前国有企业普遍存在的不公平竞争问题，符合市场取向的改革方向。
在重点抓好税收制度、财政体制和企业分配制度改革的同时，还应注意进行复式预算、支出管理、国有资产管理等其它方面的财政改革。特别要进一步转变和健全财政职能。
（作者单位：窦汝广 丛明：国务院研究室；谢旭人 肖捷：财政部）