第5版(经济专页)
专栏：
抓住政府职能转换这一环
——机构改革思路粗探
陈邦柱
李鹏同志在七届全国人大五次会议的政府工作报告中，把推进政府机构改革提到了重要议事日程，这是符合改革发展的客观规律的。
经济体制改革正在各个领域全面展开，并不断向纵深推进。在实践中，我们已清楚地看到，经济体制改革要在更深层次上取得实质性进展，必须同时推进政府机构改革。目前正在着力进行的转换企业经营机制和完善市场机制，就离不开转变政府职能。如果政府职能不转变，仍然把企业的手脚捆得很死，把人、财、物等生产要素统得很死，就不可能把企业真正推向市场，企业就不可能从根本上焕发出改革和发展的内在动力和活力，转换经营机制就只能是一句空话，市场体系的形成也只能是一句空话。
从政府机构现状看，也到了非改革不可的时候了。我国现行政府机构是在过去高度集中统一的计划经济体制下建立起来的，在一定历史时期对生产力的发展起过积极的作用，但现在体制上的弊端也越来越突出了：
——机构臃肿庞大，工作效率低下。据有关方面提供的资料，现在各省的政府机构平均达到70来个，地区达到50来个，县级达到40多个。湖南目前省政府工作机构多达78个，还有大量的非常设机构，省、地、县政府机关工作人员超编近4万人。机构臃肿，部门林立，必然导致政出多门，条块分割，功能交叉紊乱，办事程序和层次增加，最终降低行政效率，产生官僚主义。
——财政负担沉重，阻碍经济发展。湖南去年财政收入80．5亿元，而行政事业经费支出高达53亿多元。财政实际上成了“吃饭财政”，部分地方甚至连“吃饭”都难保。
——政企职责不分，压抑企业的生机和活力。一方面，政府对企业统得过死，使企业变成各级政府的附属物，另一方面，政府部门把主要精力放在直接管理企业和分钱分物上，又削弱了对整个经济的宏观调控，使许多该管的事没有管好。
——容易孳生腐败现象，影响与人民群众的关系。因此，政府机构改革已是势在必行，刻不容缓了。
政府机构改革建国以来已进行过多次，取得了一定成效，但总的讲，没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。究其原因，从客观上讲，机构改革不能脱离、超越当时的经济社会条件；从主观上讲，没有从体制上进行深入研究和系统分析，理清思路，从治本上进行改革。经过近些年改革开放实践的探索，我们对社会主义经济规律在认识上有了新的飞跃，确立了发展社会主义有计划商品经济的方向和目标。这次政府机构改革就要按照这个总的要求来研究新的思路，把指导思想搞对头，把路子理清楚。我觉得，政府机构改革的思路最重要的有以下几条。
第一，把解放和发展生产力作为政府机构改革的根本着眼点和立足点。政府机构作为上层建筑的重要组成部分，是建立在经济基础之上并为经济基础服务的，而且它对经济基础的反作用比上层建筑的其他部分更直接、更大。因此，如何使政府机构适应和服务于经济基础，有效地解放和发展生产力，这应该是政府机构改革的根本着眼点和立足点、第一位的目标和任务，并作为衡量其成功与否的根本标志。如果忽视了这个问题，总是在上层建筑领域内打圈圈，不把机构改革与解放和发展生产力紧密联系起来，并围绕这一根本目的来确定具体办法和措施，就偏离了改革的根本目标，失去了改革的本来意义。
从这一基本立足点出发来进行政府机构改革，首先就要研究政府机构如何适应变化了的经济基础，如何适应经济发展的客观要求。比如，如何适应社会化大生产的要求，变庞大臃肿的政府机构为“小政府、大服务”；如何适应有计划商品经济体制和计划经济与市场调节相结合运行机制的要求，变政府直接管理企业为政府调控市场、市场引导企业；如何适应市场竞争日趋激烈和企业行为日益多样化、复杂化的情况，改变政府现行的经济管理体制，减少中间层次和运转环节，提高办事效率；如何减少财政供养人员，并使精简下来的干部变为发展生产力的动力，等等。我省华容县1985年开始进行机构改革，他们把这项改革与经济建设紧密结合起来，坚持按照发展有计划商品经济的要求来对县级机构进行整体设计，引导农业技术部门向服务实体化发展，工业部门向管理行业化发展，流通部门向“经营一体化”发展，后勤服务向社会化发展，走出了一条“从精简上突破，在转体上深化”的县级机构改革新路子，县级行政机构减少了19个，行政编制由810人减少到659人。机构改革有效地促进了经济发展。1991年与改革前的1984年比较，全县工业产值增长3倍，农业产值增长52．3％，财政收入增长1倍多，农民人均纯收入增长1．33倍。他们的经验说明，机构改革和其他任何工作一样，必须坚持生产力标准，并把这一标准贯彻始终，贯穿到每一个环节，只有这样，才能收到预期的效果。
第二，政府机构改革要以转变职能为中心。机构是职能的载体。没有合理的职能，机构就失去了意义，只有以职能为中心，机构才能恰当地确定它的工作任务、制度、结构和人员。因此，要搞好政府机构改革，必须抓住转变职能这个关键和核心。
转变政府职能，重点是转变其管理经济的职能。政府不再作为企业的直接经营者，就会从日常事务中摆脱出来，集中精力抓大事，抓宏观经济调控，促进经济发展。我省冶金公司的成功经验就充分证明了这一点。1988年，省政府撤销省冶金工业厅，成立省冶金工业总公司，使其由省政府的组成部门转变为一个拥有27家企事业单位9万多职工的自主经营、自负盈亏的经济实体。省政府对其实行投入产出总承包，不直接干预公司的生产经营，总公司的职能也实行了相应的转变，用企业行为管理企业代替了政府行为管理企业。这一改革措施使企业勃发生机。“七五”与“六五”比较，全省冶金系统技改投入增加9亿元，新增固定资产10亿元，新增产值27亿元，新增利税14．3亿元，提前两年形成了140万吨钢的综合生产能力。这是政府转变职能，特别是那些直接管理经济的业务部门转变职能的一个有益尝试。从总体上讲，政府对经济的直接管理和微观管理职能要弱化，宏观调控和宏观管理的职能要强化，对企业要由直接管理为主转变为以间接管理为主，由部门管理为主转变为以行业管理为主，由行政手段管理为主转变为以经济手段、法律手段管理为主，辅之必要的行政手段。
第三，政府机构改革必须与干部人事制度等方面的改革紧密结合，配套进行。实践表明，政府机构改革是一项复杂的系统工程，单纯在机构编制上动手术是远远不够的，必须同时推进与之相关的配套改革，其中最重要的就是干部人事制度改革。
干部人事制度改革的一个重要方面是要建立干部能上能下的机制。长期以来，我们的干部坐的是“铁交椅”，只能上不能下，导致官职激剧增加，官兵比例严重失调。现在，“七个编制六个官”、“一个正职八个副”，“十羊九牧”的现象不少。我们应当下很大的决心，用很大的魄力来攻克这个难关。要结合建立健全机关岗位责任制和推进公务员制度，逐步建立优胜劣汰的动态干部管理体制。还要适应有计划商品经济体制的需要和发展多种经济成分的需求，通过计划调配、政策引导和人才交流等形式，使新增干部包括大中专毕业生和军转干部等多渠道分流，特别是引导他们更多地流向基层，流向国营企业、集体企业、乡镇企业、“三资”企业和其它事业单位。为了使干部人事制度改革得以顺利推进，为整个机构改革铺平道路，还必须逐步打破“官本位制”，消除由此形成的“官本位”思想。
第四，在人员的转移和分流上找出新的出路。解决这个难题的关键在于解放思想，打开思路。我省的华容县、山西隰县、山东昌邑县、内蒙古卓资县等一批地方已经摸索出了“实业消肿”的干部转移新经验。他们的可贵之处，就在于大胆突破过去的老框框，把机构改革同经济发展结合一起考虑，在解放和发展生产力的过程中用分流的办法来解决干部的出路问题。他们将干部分流的重心由上层建筑移向经济基础，把一部分机关工作人员分出去创办服务性的经济实体，以此打通干部到经济建设第一线去施展才干的通道，达到优化结构，精简机关，充实基层，增强活力，提高效率，促进社会经济发展的目的。他们这样做，就不是把干部当作包袱简单地精简掉，而是把干部当作财富，使他们和科技、土地、工具、物资等其他生产力要素紧密结合，变成现实的生产力；不是简单地在机构撤、减、并上兜圈子，而是把干部分流和开发性生产挂起钩来，“先走和尚再拆庙”，既不引起人们的恐慌，又能解决实质性问题，这是以往历次机构改革所没有的特色，是一个具有重大意义的突破。我们还应当从多方面进行探索，努力找出更多的新的出路来。
政府机构改革涉及到人的问题，涉及到各方面经济利益和权力义务的调整，不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就。这就要求我们既要坚定积极，又要慎重从事。在实施过程中，要采取渐进的办法，而不可采取突击的办法。要全面规划，周密部署，坚持先试点，后推广。同时要做到条块一起动，上下一起动，各方面配套进行，以保证改革的顺利进行，促进社会生产力的发展。
（作者为湖南省省长）
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专栏：
完善合同管理促进新机制形成
——《经济合同法》实施十年来的回顾与思考
甘国屏
今年是《中华人民共和国经济合同法》实施10周年。在全党全国认真学习贯彻邓小平同志重要谈话精神、加快改革开放步伐的形势下，回顾和总结《经济合同法》实施10年来的基本情况，不断强化和完善经济合同管理，对于规范企业等经济主体的市场交易行为，维护商品交易秩序，促进新的经济体制及其运行机制的形成，尽快地把经济建设搞上去，都具有十分重要的意义。
《经济合同法》是1982年7月1日起实施的，伴随着我国10年改革开放的进程，《经济合同法》的实施取得了显著的成效。
首先，形成了较为完整的经济合同立法体系。《经济合同法》是我国第一部重要的调整横向经济关系的法律。为了保证《经济合同法》的实施，国务院先后发布或批准发布了13个配套的行政法规，省级人大及其常委会订了近20个地方性法规，国务院有关部门和省级人民政府制订了100多个有关合同和合同管理的规章及规范性文件。
其次，经济合同制得到普遍推行。从签约量上看，1982年以前的合同总量不足4亿份。到1991年，全国的合同总量已达8亿份。从合同种类和合同形式上看，1982年前，经济合同不超过购销、建设工程承包等10种。而在目前，除了这10种典型合同，实践中还涌现出商事居间、信托、联营、旅游、劳务、土地使用权有偿转让、拍卖、融资租赁等新的合同种类和合同形式。从经济合同制的适用范围看，10年来，经济合同制不但被广泛运用于商品经济流转的各个领域，而且经济合同的一些基本原则和制度还被借用到传统上由行政法、劳动法调整的纵向关系中，如企业承包经营责任制、劳动合同制等。
再次，经济合同履行率有所提高。《经济合同法》实施以前，整个社会的合同法律意识十分淡薄，经济合同在很大程度上只具有象征性的意义。1986年以后，我国的社会履约率基本稳定在66．8％左右。据统计，履约率达100％的企业已从1986年的6105家增加到1991年的100718家。
还有，经济合同管理和仲裁取得成效。工商行政管理机关作为合同管理机关，10年间共鉴证经济合同6005万份，合同金额7865亿元；确认无效经济合同12．7万份，合同金额305亿元；查处利用经济合同从事的违法行为3．6万起，查处金额95亿元。10年间，各级仲裁机关共仲裁经济合同纠纷212万起，合同金额468亿元，解决争议金额208亿元。
就商品经济的发展史来看，从商品交换的原始形态——以物易物，到商品交换的发达形态——买卖和租赁，无一不是通过合同来联结并约束当事双方的。因此，我们要发展社会主义商品经济，就必须注重建立并发挥《经济合同法》的调整机制。在传统的计划体制之下，企业的产品由国家统购包销，经济合同制难以真正发挥作用。这种状况有悖于商品经济所固有的价值规律和竞争规则。
计划体制改革以后，国家对经济发展的计划管理主要表现为完善产业政策，制订发展规划，从宏观、总量和结构上保持经济的计划性和有序性；对极少数事关国计民生的产品和项目下达指令性计划。指导性计划需要通过利税、价格、信贷等经济杠杆来实现，其对企业的微观活动产生作用的基本途径，是通过引导企业合法、合理地签订和履行经济合同。而指令性计划的完成，则需要直接地将计划指令转化为企业之间的经济合同关系，通过国家定货、国家组织产需衔接等合同形式来实现。由此可见，经济合同不但是制定计划的基础，而且是实现计划的必要途径。
企业的微观活动直接受市场调节，是以建立完善的市场机制为条件的。从一定意义上讲，市场机制的形成依赖于市场的网络化和市场运行的有序化。市场的网络化要求打破各种专业市场、有形市场的部门性和封闭性，按大市场的要求实现货畅其流。这一点只有在允许企业不受行业、地区的限制自由而又合法地缔结各种经济合同时才能实现。因此可以说，推行经济合同制是打破地区和部门封锁的基本途径。市场运行的有序化要求通过某种纽带和桥梁使各种市场行为联结为一个整体，这种纽带和桥梁就是经济合同。由于经济合同是商品交换的基本法律形式，企业的市场活动表现为它在市场上签订和履行各种各样的经济合同，因此可以说，运行的市场是无数个经济合同所构成的链条；市场的运行是无数个经济合同的实现。
计划体制的改革和市场机制的形成，要求企业形成以销定产、产销平衡的生产经营机制。在这种机制下，企业若要获得更多的订单，赢得更多的客户，除了产品的价格和质量优势，还必须树立起重合同、守信用的企业外部现象。企业只有通过全面、适当地履行经济合同所规定的义务（包括质量、价格、交货时间等等），才能提高自身的竞争能力。
经济体制改革要求继续推行经济合同制。根据经济发展的需要和《经济合同法》实施十年来的成功经验，在今后相当长一个时期内，应当着重抓好以下几项工作：
（一）依法鉴证，把住合同的签订关。多年来，经工商行政管理机关鉴证的经济合同，其履行率一直稳定在95％以上，证明鉴证是一种行之有效的管理方式。在目前条件下，应当继续拓展鉴证管理的范围，严格鉴证的条件、程序和标准，把鉴证重点放在计划合同、事关国家利益或公共利益的合同以及一些尚不成熟的新型合同上。
（二）继续推进经济合同示范文本制度。
（三）深入开展重合同守信用活动，提高企业的合同管理水平和合同法律意识。
（四）加强经济合同监督检查，及时确认无效合同、查处违法行为。在今后若干年内，有计划、分步骤地对仲裁制度进行改革。
（作者为国家工商行政管理局副局长）
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专栏：
浦东，拉响了汽笛
胡占风 徐宝富
大视野
滔滔黄浦江把大上海切成了浦东、浦西两大块，然而，繁荣却在浦西收住了脚步。浦东成了大上海的“第三世界”，上海话叫它“下只角”。多少年了，听着浦西“阿拉上海人”这句自豪感溢于言表的口头禅，“阿拉浦东人”只能卡在喉咙里。而“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”，则再典型不过地道出了对浦东的小视和冷落。
大上海要发展，却又不能不走向浦东。上海太拥挤啦！浦西太拥挤啦！每平方公里4．1万多人，密度居全国之首，也为世界各大城市所罕见；每人平均拥有的道路只有东京的1／3，巴黎的1／4，伦敦中心区的1／10；人均绿地还没有一张报纸大，人均住房只有6．5平方米……超饱和的发展空间，不合理的工业布局，落后的工业装备，严重的三废污染，已经使上海失去了远东第一都市的殊荣。
论面积，浦东新区350平方公里，比浦西老区还大10平方公里；论地理条件，它南临杭州湾，东连长江水，北濒吴淞口，西靠黄浦江，四面环水，正在黄金海岸与黄金水道的交汇处；人口110万，足够大城市的国际标准。多年的投入和苦干，使这片土地有了一定的经济实力，去年，国民生产总值达70亿元。
上海社会科学院副院长夏禹龙作了这样的比喻：浦东如同两把扇子的同一个枢纽，启动这个枢纽，便同时打开了这两把大扇子：一个面向世界，一个面向长江流域，世界从这里走向中国，中国从这里走向世界。而浦东崛起的冲击波，对内又势必激活充满活力的长江流域的经济细胞。这条以上海为龙头、横贯中国的经济带，拥有180万平方公里、3亿多人口，是中国文化、科技、教育、工业基础和生产能力最强的地域，工业、农业和国民生产总值都占全国的40％以上，它的勃兴，推动的是整个中国经济。
大开放
“80年代看深圳，90年代看浦东。”看什么？看立交桥、摩天楼？还是看金首饰、“大哥大”？不，最重要的是看两个字：政策。国内的合作伙伴也好，海外的老板大亨也罢，他们劈头的第一问题就是：在浦东，我能干什么？我能得到什么？
这是不容回避的问题，也是无法改变的动力法则。给舞蹈者少一些规定动作，你会赢得更高的票房价值。要发展社会主义生产力，舍此别无选择。
在浦东开发的一系列文件里，我们很少看到“不准”、“禁止”、“限制”一类的字眼，而“允许”、“授权”、“优惠”、“放宽”、“扩大”的条款却是一串接一串，一条连一条。浦东开发办主任夏克强说，1990、1991两年光是国务院就两次批文，给浦东15项优惠政策，为上海增加5方面的资金筹措权。财政部、海关、外汇管理局等也纷纷为浦东亮起绿灯，上海市专为浦东新区作出的规定条文更是数不胜数。我国沿海开放城市享受的所有优惠政策，浦东都有；5个经济特区享受的所有优惠政策，浦东也有。更重要的是浦东新区还有这些地方没有普遍推行的新东西。按照这些新政策，用不了多久，在浦东，你就会看到，碧眼金发的外国人出售商品，花旗银行、东京银行的霓虹灯彻夜不熄，东西进了保税区就是出口，既不要办许可证，也不要交关税，美元、英镑、法郎、卢比，哪国的钱都能花。香港一家报纸认为，“浦东开发的思路与政策，使浦东开发一下子站到了按现代国际经济规律运作的高起点上。”正是大开放，把浦东推向了世界，日本大阪市不久前专门就浦东对中小企业作了调查，结果，了解浦东开发的竟高达40％，有意到浦东投资的占12％。
对浦东一往情深的显然不光是海外。全国几乎所的省、市、自治区都有高层次的代表团、考察团光顾过浦东。与浦东同饮一江水的长江流域各省市都把与浦东呼应列入了发展规划。
有人说，开发开放浦东，对于推动中国大踏步走上世界舞台所产生的联动效应，你也许无法想象。
大变化
到今年4月，浦东开发区两岁了。
乍到浦东，扑面而来的是一辆辆装满钢筋水泥的大卡车，打桩机、搅拌机声震耳欲聋，齐刷刷伸向天空的起重机，还有怎么也躲不开的“开膛破肚”的道路。难怪有人夸张地说：“浦东是个大工地！”
到4月底，海内外投在浦东工商业上的资金已经有十多亿美元、十多亿人民币，投在房地产业上近80亿元人民币。在吸引投资上，金融业是个重头戏，已经有20多家中外银行、财务、保险公司在上海和浦东开业，带入的资金已经超过30亿元人民币。在这些金融机构里，包括好几家像美国花旗银行、美洲银行、日本三和银行、兴业银行、法国东方汇理银行等实力雄厚的世界著名银行。
与“金融先行”并驾齐驱的是“基础铺路”。浦东“八五”期间要完成10大基础设施工程。这些工程可以说耗资巨大，要140亿元。但浦东人认定：不筑巢，鸟不来。对这些工程，人们随时可以清清楚楚地摸到它的脉搏：今天还是车水马龙的大道，明天就是“前方施工，车辆绕行”；上午还是畅通无阻的线路，下午就是“您要打的电话已经改号”。在这些一刻不停的变化当中，浦东人最自豪的莫过于那座横跨黄浦江的南浦大桥。这座桥全长8300多米，在斜拉桥中，它居世界第三，中国第一。车辆过桥，只要7分钟，浦东浦西从此在江上挽起了臂膀。
与浦西的外滩一水之隔的陆家嘴开发小区，被称作21世纪新上海的象征，未来的“东方曼哈顿”。在东昌路，7家银行依次排开，已经拉开了金融大街的架势，而由日本、法国、香港等6家银行共建的国际金融大厦方案，也到了瓜熟蒂落的时候。以出口加工业和第三产业为主的金桥开发小区首期开发的土地早被中外客商“抢”光，地面建筑开工将近十万平方米，今年刚征的土地也已所剩无几。建在这个区里的日本独资企业爱丽丝制衣有限公司，全浦东第一个建厂、第一个投产、第一个出口产品。在被3米高的铁丝隔离网圈起来的外高桥保税区，企业已经按照国际惯例开始运转了。
浦东是幸运的，改革开放把它推上了中国经济的牵引车。现在，路轨已经铺好，绿旗已经举起，浦东，拉响了汽笛。