第6版(理论研究)
专栏：
我国救灾体制改革的探讨
张德江
自然灾害的存在，是不依人们的意志为转移的客观现象。随着经济的发展和科学技术进步，人类虽增强了抗灾能力，但还不可能消灭灾害。救灾工作是关系到国计民生的一件大事，世界各国都极为重视。我国救灾工作面临的形势如何，怎样改革，是必须认真研究和解决的一个问题。
我国的灾情
我国地域辽阔，地理气候条件十分复杂，自古以来就是一个自然灾害频繁的国家。据邓云特《中国救荒史》记述：自公元前１７６６年至公元１９３７年的３７０３年间，我国共发生各种自然灾害５２５８次，平均约６个月一次。仅民国１４年（１９２５年）蜀省饥馑，受灾达８０余县，饿死和流离失所者不计其数。在旧中国漫漫长夜里，各种自然灾害给人民造成了物质财富的浩劫，使无数生命被吞没，留下了无穷的痛苦和悲哀。
新中国成立后，党和政府十分重视救灾工作，积极开展灾害预报、预防和抗灾救灾、灾后恢复活动，有效地减少了灾害损失。据统计，建国４０年来，我国在农、林、水利、气象方面的基本建设总投资共１０７４．９４亿元。仅兴修水利一项，１９５２—１９８６年，国家财政的投资累计达６３０亿元，整修、新建堤防、圩垸、海塘２０．４万公里，修建水库８．３万座，总库容４５０４亿立方米。国家直接用于解决灾民生活的救灾救济费累计达１７０亿元，调拨救灾口粮２０００多亿公斤。从近几年的情况看，国家每年都拿出了近１０亿元资金和大批物资用于救灾，基本保证了灾民能够安度灾年。
我国的救灾工作虽取得了巨大的成就，但是平均每年仍有６亿多亩农作物、２亿以上人口遭受各种自然灾害的袭击。一般年份，因灾少收粮食约２００亿公斤以上，倒塌房屋３００万间，死亡５０００—１００００人，直接经济损失约２００亿元，大灾之年损失约４００亿元。救灾问题，仍是摆在我们面前的一项长期而又艰苦的任务，任何时候都不能掉以轻心。
现行救灾体制存在的弊病
我国现行的救灾体制是５０年代形成的。几十年来，这种体制发挥了重要的作用。但是，随着改革的深入和商品经济的发展，现行救灾体制已不适应社会和经济发展的需要，暴露了不少弊端，主要表现在：
１、与国家的财政状况不相适应。现行的救灾体制，核心是国家出钱救灾。不管大灾小灾，不管地方和农民的经济情况如何，一遇灾害便向中央要钱，资金渠道单一，经费严重不足，矛盾越来越突出。
２、与现行财政体制不相适应。传统的救灾体制，建立在中央统收统支财政体制之上，而现在财政实行“分灶吃饭”。在这种情况下，救灾经费仍由中央财政大包大揽，既加重了中央财政负担，也不符合分级负责的精神。
３、与农村经济体制改革不相适应。现行救灾体制是在过去农村集体经济基础上建立起来的。除了国家扶助外，集体经济发挥了重要作用。在原有经济基础上，一个生产队如果南山遭灾，北山丰收，可以互相调剂；而现在，农村实行联产承包责任制，遇到同样情况，便出现“丰收归自己，救济靠国家”的问题，权利与义务极不对等，不利于培养群众的自我保障意识。
４、与农村社会保障的实际需要不相适应。随着农村商品经济的发展，农民的个人财产已有了相当的积累。今天一个中等农户的财产与十年、二十年前一个中等农户的财产不能同日而语。所以，对绝大多数人来说，自然灾害尤其是特大自然灾害带来的将不仅仅是生活上的暂时困难，更重要的是加大了经济上的风险，需要更高层次的社会保障。而现行救灾体制的出发点，是只管基本生活，不管生产，保障层次和标准都比较低。因此，尽管近几年国家每年都要拿出大量资金用于救灾，但由于被破坏的生产条件得不到必要的资金补偿，往往连简单再生产都难以恢复，满足不了广大农民的要求。
５、与物价上涨情况不相适应。这几年生产、生活资料价格上涨，救灾款却没有相应增加。在这种情况下，不仅无力为灾民提供基本生产保障，而且在保障灾民基本生活方面也面临越来越严重的困难。
以上情况说明，现行救灾体制必须改革，必须根据新的情况建立新的救灾体制。
救灾体制改革的根本出路
党的十一届三中全会以来，民政部门在救灾领域进行了一系列改革探索。如，从１９８３年起，在全国６个省、自治区试行了救灾款包干，把无偿救济与有偿救济结合起来；救灾与扶贫相结合，变“输血”为“造血”等等。这几项改革，取得了较好效果。但由于这些改革主要是方法上的改进，仍然没有解决现行救灾体制的弊端。
１９８７年初，民政部门把保险机制引入救灾领域，开始在７个省的９个县进行农村救灾合作保险试点。１９８８年扩大到２７个省、自治区、直辖市的８２个县，１９８９年扩大到１０２个县，收到很好的效果。
救灾合作保险是社会保障的一部分。简单地说就是以传统救灾项目（农作物、农房、耕畜、劳动力意外伤亡四大类）为险种，以保障灾民的基本生活和恢复生产为目的，以取之于民、用之于民、不盈利为原则，变国家拿钱救灾的单一渠道为国家、集体和个人共同集资的多渠道，调动几个积极性，增强救灾的经济实力，使救灾体制成为维护灾区社会秩序、稳定农业生产的有效机制。实践证明，建立救灾保险新体制是我国救灾改革的根本出路，与现行救灾体制相比，具有明显的优越性。
——有利于克服救灾救济单纯依靠国家的弊病。开展救灾合作保险后，救灾资金由国家、集体、个人共同筹集，改变了救灾仅靠国家出钱的状况，增强了公民的防灾意识和整体观念。
——有利于增强救灾实力。开展救灾合作保险，拓宽了资金来源渠道。１９８６年冬至１９８８年底，８２个试点县筹集保险资金８６００多万元，相当于国家应拨给这些县救灾款的３倍，不仅及时解决了灾害造成的生产、生活问题，而且还储备了近５０００万元的救灾基金。据有关部门推算，救灾合作保险全面推开后，全国１５亿亩耕地、２亿多农户、大量的耕畜，如果每项按最低保率计算，一年就能筹集６０亿元保险资金，相当于国家救灾款的６倍。有这样雄厚的资金做后盾，灾后补偿能力将得到极大的加强。
——有利于救灾工作更加准确科学。开展救灾合作保险，由于受到经济责任的制约，理赔兑现需要准确的灾害损失依据，查灾计灾必须严肃认真，实事求是，这就能够有效地防止粗估冒算、贪污挪用、优亲厚友等不正之风。由于救灾合作保险核算单位和资金管理为县、乡一级，灾害发生后可以迅速理赔，这又增强了救灾工作的及时性。
——有利于解决社会分配不公问题。我们国家大，各地经济、地理环境差异悬殊，在农民中存在着明显的级差收入。建立救灾合作保险体制，实际是利用国民收入再分配的手段，调节丰收和遭灾地区的收入差距，调节同一地区丰年和灾年的经济收入，以丰补歉，以富补穷，国家和农民共同承担灾害风险，使救灾工作更加行之有效。
从世界上许多国家救灾发展历程看，他们初期也都是依靠国家财政拨款，实行国家救灾的办法，遇到过我们目前所面临的问题。苏联、美国、日本先后从２０年代、３０年代、４０年代开始，办起了社会保障性的农业灾害保险。目前已有５０多个国家采取了农业保险的办法，解决救灾问题。由此可以看出，救灾走保险之路，也是世界各国在同自然灾害进行斗争中创造的共同经验。
那么，中国存在开展救灾合作保险的可能吗？从两年多的试点情况看，回答是肯定的。农村实行联产承包责任制以后，农民经济收入显著提高。１９８９年，农村人均收入已达６０２元，多数农民具备了参加救灾保险的承受能力，并有要求建立共同抗御灾害风险制度的强烈愿望。救灾合作保险代表了我国救灾改革的方向，深受广大农民的欢迎，必须坚定不移地搞下去。
开展救灾合作保险，能够从根本上克服权利与义务不对称的状况，使国家在救灾工作中处于更加主动的地位，站在更高的层次，发挥更大的作用。但是，救灾合作保险也不是万能的，保险并不能完全代替国家的救灾职能。全国救灾方针政策的制订，全国救灾工作的宏观指导，灾害的预防，以及重大灾害发生后的紧急抢救、转移、安置，灾后组织生产生活恢复等，仍然需要依靠国家的指导和支持。
搞好救灾体制改革的配套建设
救灾工作是包括防火、抢救和恢复等多种项目的综合体。要保证救灾改革的整体效益，就必须下功夫抓好其配套建设。
——加强救灾战略研究。据有关专家估计，从现在起到２０００年，我国水、旱、地震等重大灾害的综合经济损失将超过２０００亿元以上。这样巨大的经济损失，没有充分的思想准备和理论准备是不行的。救灾工作是一项长期任务，必须有长期的对策。而目前我国救灾工作存在着顾眼前多，想长远少，缺少总体规划和宏观设计，各有关部门没有形成救灾的有机整体，救灾理论、救灾组织、救灾装备一直处于滞后状态等问题，这与救灾工作面临的形势任务很不适应。要使救灾工作更加积极主动，必须重视救灾战略研究，充分发挥整体效益。
——搞好灾害预测预报。实践证明，正确的灾情预报，能带来巨大的经济效益。１９７５年海城地震，由于短临预报成功，减少伤亡约１０万人，减少各种经济损失４０多亿元。要充分利用卫星监测等现代化科技手段，加强灾害的预测预报的准确度。同时，要逐步建成救灾信息网络，配备必要的设备，特别是受灾频繁地区，要建立抗灾救灾紧急通讯系统，保证遭灾时联络畅通，现场情况清楚。
——增加灾害防御工程投入。建国以来，我国在进行经济建设的同时，也在抗旱、抗震等自然灾害防御方面投入了大量资金，取得了显著的效果。这说明，创造物质财富是效益，减轻自然灾害造成的损失同样也是效益。在我国，发展农业生产不能忽视减灾因素。但是从总体上看，我国各种灾害防御水平仍然较低，人们的防灾意识普遍不强。唐山地震，一个百万人口的大城市顷刻变为废墟，大兴安岭火灾连烧多日。对这样可能发生的大灾，需要平时做好准备，改善灾害防御条件。近几年，原有的工程设施逐年老化，新的防灾设施建设没有跟上。今后，应继续增加防灾方面的投入，真正做到有备无患，把灾害减少到最低程度。
——建立专业救灾队伍。目前我国的救灾工作，实际上是搞人海战术。这种救灾方法，无论从人力物力上，都造成了极大的浪费。我国是一个多灾的国家，有必要建立一支专业化救灾的队伍，并给予特殊装备。同时，借鉴国外利用民防组织救灾的经验，使我国救灾工作更科学，更迅速，更有效。
——加强救灾工作的法制建设。目前，我国救灾立法几乎还是空白。因此，应尽快制定有关法规，对灾害等级、任务职责、物资保障、奖励惩罚等作出明确规定，使救灾工作有法可依，逐步走上法制化的轨道。
第6版(理论研究)
专栏：
编写一部全面系统的抗日战争史
刘大年
中国学术界研究抗日战争史，近年来出版了大量论著。但全面叙述那段重要历史的系统著作仍感寥寥。前几年我在卢沟桥纪念馆举行的抗日战争学术讨论会上提过一个建议，主张集中力量写出一部比现有水平再高一些的抗日战争史的著作，同时编一部基本的资料书。著作要充分汲收中国、日本和世界各地研究这段历史的成果，在科学上具有权威性代表性；资料书则要依据档案等原始材料，反映历史的主要过程。一部新水平的书，一部较为扼要完整的资料，可以推进科学研究工作，更可以满足现实生活的需要。
写出一本全面的抗日战争史，是社会上不少人关心的事。去年２月，我在一次会议的发言中引述了《日中战争与日中关系》一书的基本论点。我说，它是一部有分量的书，强调指出了日本对中国进行的战争是日本军国主义侵略中国的战争，这个性质是谁也改变不了的。发言在《人民日报》上刊出以后，引起了国内外的反响，我接到国内外大批热情洋溢表示赞同的来信，不少信上并提出各种建议和要求，写书便是一些来信的建议之一。一位居住巴黎、谦称“愚侨”的陈庆怡（字强先）先生的来信，详细讲述了他对抗日战争过去快半个世纪的今天人们应该做些什么的看法。关于写书，他说“日本侵华战争性质的问题，原是不争之论。只不过日本自知罪恶深重，妄图掩耳盗铃，不肯承认而已。最好由中国邀集日本及战时遭受其侵略之害各国认识公道之历史学家，共撰一部《日本对外侵略史》，并请日本政府高明详列有关侵略之各种学说，同样邀集各国之国际法家，逐说论列，作为附录。战争半个世纪之后，足为公论，不宜再往后世推托。”陈先生的主张是值得重视的。题目、办法可以斟酌，而这项工作需要动手来做。尽管往后人们会多次写这样的书，而我们现在来写有现在的适当条件和必要性，“不宜再往后世推托”，这个话讲出了许多人的共同看法。
抗日战争的内容特别丰富，在中国近代历史上占有特殊重要性。我们的研究要有具体项目，而又必须从更加广阔的范围来看待这个工作，不能把眼光局限在某个具体项目上。抗日战争一周年的时候，毛泽东说，“这个战争，在东方历史上是空前的，在世界历史上也将是伟大的”。怎么空前，怎么伟大，那时只是一个概说，一种展望。５０多年以后的今天，我们可以把它说得全面、实在了。第一，抗日战争是中国近代历史的一个根本转折。抗日战争的胜利准备了新中国与旧中国的决战，加速了中国走向社会主义。在那以前，每一次革命斗争、爱国运动各有功绩，却没有任何一次足以比得上抗日战争推进历史车轮的显赫功绩。第二，抗日战争是全民族的战争，它的胜利是在中华民族空前觉醒下取得的。这些觉醒了的爱国力量，有今天台湾海峡两岸的中国人和他们的先辈，有海外一切关怀祖国命运的炎黄子孙。研究抗日战争的历史，就是研究他们共同斗争的历史，研究中华民族各族人民空前觉醒的、爱国主义的历史。第三，抗日战争不止在中国历史上有极大重要性，在日本历史上也有极大重要性。中日两国都在这次战争中和战后发生了极大变化。中日两个国家两国人民都可以而且完全应该从中日战争中学到非常重要的东西。睦邻友好、共同发展前进的道路，是中日两国关系中唯一应该遵循的道路。这是那场严酷战争给予人们的根本教训。第四，抗日战争是第二次世界大战的重要组成部分。有了中国抗日，才有第二次世界大战和世界反法西斯战争在亚洲和东方的胜利。论述世界反法西斯战争，忽视以至撇开中国抗日战争，就好像闭着一只眼睛看世界，不能见其全局。这不止涉及如何看待中国在世界反法西斯战争中的地位，也涉及如何理解第二次世界大战以后全球，特别是东方发生的一系列历史巨变。抗日战争的所有这些方面，在不同程度上与当前的社会生活保持着这样那样的联系。全面深入研究它们，更多地了解这段未久的过去，我们将能更好地辨认历史前进方向，正确地分析、看待现在和未来。因此，今天不是要考虑这种研究是否差不多了，而是要讨论如何真正有计划地展开这方面的工作。
（这是作者为《中日学者对谈录》中文版写的序言摘要，全文发表在《近代史研究》１９９０年第２期上）
第6版(理论研究)
专栏：
西北黄土高原农牧过渡地带粮食自给问题
麻高云
西北黄土高原是中国东部农业区向西部牧业区的过渡地带，也就是有人所说的农牧交错地带。宁夏回族自治区的盐同香山（指盐池县、同心县和中卫县的香山地区）和西海固（西吉县、海原县、固原县的简称）干旱和半干旱地区都在这个范围内。全国解放后，经过反复实践证明：“以牧为主，农牧结合，农林牧全面发展”的方针是符合这类地区自然和社会经济条件的。
对于像盐同香山和西海固这类典型黄土丘陵沟壑地区的粮食应不应该自给、能不能自给、如何自给的问题，一直是有争论的。有的人根据历史的经验得出结论：像盐池、固原这样的山区县，不能强调粮食自给。国家应该保证这些地区群众粮食供应，让他们利用当地的自然资源优势，发展林牧业生产，为国家多作贡献。农业税不应该是粮食，应该是林牧副产品或者以钱代粮。
我认为这种看法有一定道理，但不完全正确。首先说粮食自给是不是山区人民生产和生活的必需呢？我们的答案是肯定的。因为：一是山区目前的交通运输条件，是不可能在很短时间内完成这样巨大的运输任务。二是运输的费用太大，成本过高。三是远水解不了近渴。在灾荒之年从几千里、上万里之外运粮，乏瘦的牲畜和饥饿的灾民怎么能等待呢？四是山区有大面积豆科牧草、绿肥，每年固定大量氮肥，种植禾本科为主的粮食作物可以充分利用这些有机氮肥，提高种植业的经济效益。因此说山区粮食自给或自给有余是完全必要的。
关键是能不能自给以及如何实现自给的问题。我认为山区粮食自给问题长期解决不了，是就粮食论粮食单一农业经营的结果。宁夏的西海固和盐同香山地区的历史教训都是这样：“要吃粮，就开荒”。结果地种到山顶上了，粮食还是不够吃。实践证明，这种广种薄收、掠夺式的经营，不仅解决不了吃粮问题，而且“越垦越穷，越穷越垦”的恶性循环会使土地资源遭到严重的破坏。这不仅会使当代的群众生活越来越贫穷化，而且会使子孙后代丧失生活的条件。因此，我认为“要吃粮，就开荒”不是历史经验，而是历史教训、历史错误。
科学实验和生产实践已经证明，实现黄土高原粮食自给是完全可能的。办法是改广种薄收为少种高产。在狠抓旱作农业，大搞农田基本建设的同时，有条件的地区积极发展小片及小块灌溉农业。具体说，就是走“种草、种树，发展畜牧，增产粮食”的道路。固原地区彭阳县白岔村“三三制”（农、林、草面积各占１／３）的经验就是一个较好的例子。这个地处黄土丘陵沟壑典型地区的山村，从１９７８年开始，大力种草、种树，耕地从２４１６０亩（人均１１亩多）压缩到１９８８年的１３８９０亩（人均６．４亩），粮食单产由６０—７０斤增加到了１２０—１３０斤，总产由７０—８０万斤增加到１２０—１３０万斤，人均占有粮食由１９７８年前的２００—３００斤增加到１９８５年前的５００—６００斤。１９８８年人均占有粮食实际接近千斤，从而实现了粮食自给有余。在实现粮食自给的同时，林牧副业也得到迅速的发展，人均纯收入由过去的７０—８０元增加到２００—３００元，初步摆脱了贫困的局面。
白岔村的生产实践证明：反弹琵琶的方针，不仅解决了经济上的温饱问题，而且使生态环境大为改观。生态效益和经济效益同步增长，自然和经济恶性循环的局面得到扭转。这就是生态农业经济模式。
盐池县是中国科学院综考会、沙漠所、植物所等长期蹲点指导的现代化科学实验基地县。这是西北黄土丘陵地区典型的半农半牧业县。他们的科学实验和生产实践也证明：要实现粮食自给，必须在狠抓小片农业和小块水地稳产高产（城郊和青山乡７０年代都有水地亩产粮食超千斤的纪录）的同时，狠抓漫洪地、沟坝地和台塬旱作农业（１９７７—１９７９年红井子和王乐井乡都有上千亩上百亩大面积漫洪地、沟坝地实现亩产３００—４００斤甚至５００多斤），并在中、北部广大丘陵、盆地土层深厚肥沃的地段，扩大人工种草，实行草粮轮作、草料轮作、草油轮作。这样，把少种高产和多种多收结合起来，既满足农牧民口粮的需要，又保证畜牧业饲草、饲料的需要，这是完全适合盐池县这样农牧过渡地带的农业种植制度。
我们从１９８０到１９８８年先后两次对盐池县进行大规模调查研究，对盐池县农业结构、农业布局和农业经营制度（重点是农业耕作制度和种植制度）进行过科学的论证。我们的意见是：要从根本上改变盐池县中、北部荒漠、半荒漠地区的自然和经济面貌，必须从种植业着手，必须狠抓旱作农业建设。
首先是固定农田，进行必要的农田基本建设，这里特别重要的是建设以灌木为主的５０—１００米宽度的农田防护林带，把分布在丘间盆地的一块块农田统统包围起来，改原始的“撩荒制”为科学的“草田轮作制”。这实际上就是改传统的“运动战”（“倒山种地”实际上就是在草原上打运动战）为“阵地战”（在固定农田上进行科学的轮作和耕作），改粗放经营为集约化经营。具体讲，就是把种植业扩大一倍，即从８０万亩扩大到１６０万亩（按盐池县耕地在册面积为８０万亩，实际上包括轮歇地在内它的种植业用地面积已经达到１６０万亩）。根据科学的推算，这个县种６０万亩粮，２０万亩油料，８０万亩人工草地。实行两种轮作：一种是多年生豆科牧草（苜蓿为主）和粮食轮作倒茬，一种是一年生豆科绿肥和粮油轮作倒茬。这样就可以从根本上制止土地沙漠化，控制水土流失，从而实现土地用养结合、稳产高产。这就是生态农业经济模式的建立。
这种农作制度的改革和产业结构调整是以发展畜牧业为核心的。如果把人工种草面积扩大到８０万亩，这在盐池县可以说是耕作制度上的大革命。这种根本性的改革能够保证一般年景实现粮草稳定增产，从而既解决群众的口粮问题，又满足牲畜饲草、饲料的需要，并能减轻天然草场的过重负担，为实现羊只舍饲、半舍饲和草原分区轮牧创造物质条件。如果进一步把甘草和苦豆子变成人工栽培，纳入大田轮作，种植业面积就应进一步扩大。人工种草面积如能扩大到１００—１５０万亩，盐池县中、北部荒漠、半荒漠的生态环境就将发生根本性变化，从而推进由粗放的、原始的畜牧业经营向现代化的集约经营的转变。