第6版(理论研究)
专栏：
政府权力结构调整及其规则
张树义
政治体制改革始终是我国当前这场改革所不能忽视的重要内容，而政治体制改革包括政府的调整，但政府的调整绝不仅仅限于对政府机构、职能等的调整。从更实在的意义上说，政府的调整主要是权力结构的调整。
两种不同权力结构的转换
在传统的高度集中体制下，政企合一、政经合一，政府是以资产所有者的身份、处于全部经济活动的组织者和管理者的地位，直接对经济活动进行组织和指挥。基于资产所有者的身份，政府掌握着经济活动中的生产决定权、人事任免权、物资调拨权、资金分配权等。很明显，这些权力体现了政府对生产活动的要素和流程进行控制的特征，是与政府作为资产所有者的身份相适应的，是政府作为经济活动的组织者和管理者所必需的。没有这些权力便无法对经济活动进行组织，也无法实现对经济活动的有效控制。但是，将作为经济活动要素的物资、资金以及人员等牢牢控制在层层隶属的政府手中，按行政组织原则、行政隶属系统分配、调拨，正是经济活动僵化、缺乏活力的重要原因。
我国的改革就是要破除政经合一，政企不分的状况。实行政府和企业分开，对于企业来说，意味着摆脱各级行政机构的控制，走入市场，成为市场活动的主体——商品生产者；对于政府来说，意味着退出具体经济活动的领域，不再以经济活动主体的身份出现，而是以公共权力组织的身份对经济领域中双方当事人的经济交往进行监督，维持经济活动的基本秩序。伴随着政府身份、地位的变化，必然是政府权力结构的调整。对于公共秩序维持者的政府来说，传统的权力随着旧体制的革除而失去存在的必要，相应的，需要的是适应政府新的身份、地位的新的权力结构。
在政企分离的体制下，政府的主要职能是实行监督，包括对从事某项活动的批准许可、对生产、经营活动的检查、监督、对不履行法定义务、破坏公共秩序者的处罚与强制执行等。显然，这些权力对行使监督职能、维持公共秩序的政府来说是不可缺少的。因此，履行监督职能的政府应当享有批准许可权，检查、调查权，处罚权，强制执行权等。为此，必须对政府权力进行调整和配置，取消、削弱或淡化那些不必要或不适应新体制、新职能要求的权力，增加或强化那些适应新体制、新职能要求的权力，由此形成改革过程中政府权力结构的调整与变化，从旧的权力结构向新的权力结构的转换。
政府权力结构转换中的矛盾
随着改革的进展，我国政府的新旧权力结构也处于交替之中。一些适应旧体制需要的权力正在缩小、减少，如指令性计划、物资调拨，资金分配等权力都在逐步缩小作用范围。同时，一些为旧体制所不曾有过的权力已逐步为政府所掌握，如检查、调查权，处罚权等，但是，政府新旧权力的交替并不协调，尤其是某些为新体制所需求的，行政机关履行监督职能所必需的权力，如查封权，冻结存款权等仍不为行政机关所掌握，以致行政机关普遍感到检查难、处理难，对处理决定的执行更难，不能有效地履行监督职能。
上述状况的出现，原因主要有两方面：（１）我们对改革中政府权力结构调整缺乏足够的认识。近年来的改革主要偏重于企业方面，但实际上，体制改革首先应当是对政府的改革。而对政府进行改革就绝不是一个简单“放权”的问题，而是一个权力结构的调整问题。旧的权力的放弃必须以新的权力的获得为前提条件或同时进行，而获得新的权力必须根据新体制内在的要求。对于权力结构调整所涉及的复杂问题，可以说，我们仍然缺少深刻的理解及全面的认识。（２）对新的权力的性质缺少清醒的认识。政府权力结构的调整绝不仅仅是数量上的增减，而是有着质的变化。伴随着政府从经济活动的组织者的身份转为公共秩序的维持者身份，政府权力也应从行政系统内部的组织权转变为对外部的公共权力。因为在政企合一的体制下，政府是作为企业的上级，按行政组织原则行使权力；而在政企分开的体制下，政府和企业是互不隶属的主体，政府是作为公共秩序的维持者而行使公共权力。权力的性质不同，要求自然也不同。基于行政组织关系的传统权力，企业必须且也只能是服从，而基于两个不同主体关系的公共权力，则企业必须服从，但不是绝对服从，而是按法律规范行事。因为企业存在着自己的利益，而公共权力有可能侵害企业的利益。
由于上述两方面的原因，目前我国政府权力结构出现了某种混乱，甚至矛盾和冲突。一方面是行政机关应当享有的权力还未取得，行政机关缺少履行监督职能的必要权力；另一方面是对已授予行政机关的权力缺少必要的制约，导致违法、渎职，滥用职权的现象经常出现。这两方面互相交错，形成一种恶性循环：缺少必要的权力，行政机关便无法进行有效的管理；为了履行监督职能，行政机关不得不动用一些非法或不尽合理的手段，但非法或不尽合理的手段的采用必然带来一些不良的后果，从而导致授权的更为谨慎，不能适应体制变化的需要及时将所需之权授予行政机关。于是，政府权力结构的调整就难免陷入矛盾或悖论之中。
政府权力结构调整的规则
适时地对政府权力进行调整，是我国体制改革要时常注意，并加以解决的难题。政府权力结构调整走出矛盾与悖论的境地，应当遵循以下规则：
１、凡是行政机关应该享有的权力就必须授予，凡是行政机关履行新职能所需要的权力就应当完整地授予。这是改革中对政府权力结构进行调整的第一项规则。
适应社会主义商品经济的要求，政府的职能应从直接的组织和指挥转变为间接的监督和控制。类似于检查权、处理权、强制执行权等权力都是政府履行监督职能、维持公共秩序的必要权力。因为监督职能是基于政企分开，行政机关既没有直接隶属于己的企业，更没有掌握对企业人、财、物的分配、控制手段，而是通过间接的监督对企业的活动进行必要的控制。履行监督职能，维持公共秩序，首先，需要对企业的生产、经营情况进行检查，看其是否符合国家所规定的标准，是否存在对公共利益或公共秩序构成危害或带来不利影响的因素。其次，要有一定的处理权。即对于某些不正当活动下达禁止等行政命令，对于违法者给予行政处罚等。行政机关必须有权对所了解的情况分别作出处理。最后，要有实现国家行政秩序所要求的状态的强制执行权。履行监督职能的目的就是要保证国家行政秩序所要求的状态，行政过程中违法或不当活动的出现是对行政秩序的一种破坏，对此，行政机关需要具有恢复被破坏的秩序或状态的能力，即强制执行权。一旦出现上述状况，行政机关可以采取强制措施，促使被管理者或由行政机关自己恢复所要求的状态。
上述权力是政府履行监督职能所需要的完整的权力。既然我们要求行政部门承担监督职责，那么就应赋予其履行监督职责的必要权力；既然我们的改革已确定行政机关从直接的组织转变为间接的控制，那么就应赋予其实现间接控制的完整的权力。
２、凡授权必须有控制，没有控制就不能授权。这应当是政府权力结构调整的第二项规则。
授予应授之权只是政府权力结构调整的一个方面。特别需要指出的是：权力毕竟是一种可以强制他人服从的力量。它不仅意味着将打破国家各机关之间权力分工方面的平衡，而且意味着可能会对公民、企业的权益造成某种损害。这恐怕正是我们对行政机关应享有的权力迟迟不予明确授予的重要原因。但实际上，问题的关键并不在于是否应该授予行政机关以必要的权力，而在于授予权力之后，必须采取相应的措施对权力加以控制，使权力在合理的界限内正当行使。因此，与“应该享有的权力就必须授予”这一权力调整的规则相对应的是：凡授予的权力必须有限制，没有限制就没有授权。授权与控制必须同步进行，授予权力的同时就应考虑控制，不设立控制就不能授权。对权力进行限制包括明确授予何种权力，权限范围，权力行使的条件和程序，违法、渎职、滥用职权应当承担的法律责任等内容，法律必须对此作出明确规定，使授予的权力在可控的范围内行使。
控制权力是现代民主政治的精髓之一。现代社会行政权力呈不断扩大的趋势，但与此相伴而随的是对行政权力的控制应更加严格、制度更为完善。权力的增长与权力的控制是不可分割的。我国长期以来对权力不讲控制，导致３０多年建设的诸多弊端，甚至出现了“十年浩劫”这种不堪回首的悲剧。因此，必须强调对权力的控制。这一点在当前体制转换中尤为重要。我们要在新的基础上建立新的体制，也要在控权的基础上建立新的政府权力结构。
由上可见，只有上述两项规则互相配合、互为补充，我国政府权力结构调整才能进入良性循环，并进而顺利完成体制的转换。
第6版(理论研究)
专栏：学术动态
研究乡镇领导促进基层建设
——全国乡镇领导学术讨论会综述
４月间，由中共山东省委组织部、领导科学报社、中共青州市委和市政府等单位发起的全国乡镇领导学术讨论会，在山东省青州市召开。会议围绕乡镇领导工作的地位、特点、问题及对策等展开了讨论。
要重视乡镇领导工作的研究
乡镇是我国基层政权组织、基本社区系统和综合经济单位，它在我国社会主义建设与发展中具有十分重要的地位和作用。十年改革，我们取得了很大的成绩，也出现了一些问题，诸如农业滑坡、教育危机、人口失控等。代表们认为，究其原因，除了决策的某些失误之外，忽视和放松基层建设是一个重要方面。在我们这样一个８０％人口在农村的国家中，最重要的基层是乡镇。所以，必须重视乡镇建设，而加强和改善乡镇领导工作，就是关键所在。
乡镇领导工作与其他层次和序列的领导工作相比，有其特殊的规律。随着农村改革的深化，乡镇领导工作出现了大量的新情况、新问题。适应新情况、解决新问题，就需要特殊的工作方法。但是，乡镇领导工作的研究还很薄弱，迄今既没有专门的研究机构，也没有专门的学术活动，这是很不应该的。只有认真研究乡镇领导工作的规律，探讨乡镇领导工作的方法，才能加强和改善乡镇领导工作。
乡镇领导工作的特点及其干部素养与工作方法
在我国领导系统中，乡镇领导工作是介于宏观领导与微观领导之间的一个层次，可称为“中观”领导。代表们指出，乡镇领导工作的特点表现在四个方面：一是与县以上党政领导工作比，乡镇领导工作具有基层具体性。县以上领导机关的工作多为原则性指导，而乡镇领导工作必须具体性指挥，党的方针政策和国家的法律、政令要由乡镇领导贯彻落实，村和企事业单位及农民群众的难事、杂事得靠乡镇领导处理解决。二是与县直部门比，乡镇领导工作具有社区综合性。县直部门的工作属于专业领导，而乡镇领导工作是全面领导。乡镇组织上党、政、群、企事业都有；行业上农、工、商、建、交通、服务俱全；工作上政权建设、经济工作、思想教育、人口管理、民政治安、文化教育、科技推广、文体卫生、村镇建设并存，所以，乡镇领导工作必须综合治理，协调发展。三是与村党支部和村民委员会相比，乡镇领导工作具有条块的交叉性。乡镇党委和政府上面，政出多门、婆婆众多。四是与企事业单位相比，乡镇领导工作具有党政一体性。企事业单位已经和正在实行党政分开，党政职有专司，各尽其责，而乡镇党委和政府往往是“一揽子”工作，“下去一把抓，回来再分家”。
鉴于上述乡镇领导工作的特点，对乡镇领导干部的素质修养和工作方法就有着特殊的要求。关于乡镇领导干部的素质修养，有的代表认为，乡镇领导干部要有为民观念、献身精神、务实作风、廉勤本色、果敢风格、协调艺术、创新能力。有的代表指出，乡镇领导干部要有宏观与微观结合的思维方式，宽严并济的工作方法，广博准确的知识结构。
关于乡镇领导干部的工作方法，在基本职责上，有的代表认为，要在贯彻执行上级党和政府的方针、政策、法律、政令的前提下，做好服务、指导、组织、协调工作。在工作方式上，有的代表指出，要以服务为中心，实行政策杠杆、法律杠杆、经济杠杆、信息杠杆多管齐下；在工作手段上，有的代表指出，要实现三个转变，即由单一的行政管理型向服务管理型转变，由统一模式“一刀切”向因地制宜多样化转变，由一般号召摆花架子向深入实际讲究实效转变。
乡镇领导工作困难的成因与对策
许多代表认为，目前乡镇领导工作是建国以来最难干的时期。代表们对乡镇领导工作主要困难的看法基本一致。大家感到最头痛和最棘手的大都在计划生育、殡葬改革、提留集资、村镇规划等工作上。这些“剪不断，理还乱”的事情，既消耗着乡镇领导的主要时间和精力，也是造成干群关系紧张的重要原因。
代表们认为，乡镇领导工作困难的成因主要是：宏观决策多变与基层执行不走样的矛盾；岗位职责大与现有权力小的矛盾；倡导推行的某些工作与群众传统观念的矛盾；任务指标“硬”与政策规范“软”的矛盾等。
如何解决乡镇领导的困难？代表们建议，目前应着力解决如下两个方面的问题。首先，要简政放权，大力推进乡镇领导管理体制改革，即：明确党政关系，乡镇党政分开的条件似不成熟，应该明确乡镇党委一元化领导的制度；理顺条块关系，似应将人财物实权放给乡镇，将有关业务工作变县直部门条块管理为乡镇“块块”管理。其次，调整不合理的政策，完善法律规范。在农业生产方面，要切实实行资金、人才、科技“三位一体”的倾斜投入，保证农业生产的稳定增长；乡镇企业方面，要在扶优压劣的前提下进行治理整顿；计划生育方面，应该尽快制订并出台有关法律法令；提留集资方面，应该变随意性征敛为固定性税收等。总之，要通过政策法律的逐步完善，促进乡镇领导工作的科学化。（彭树人）
第6版(理论研究)
专栏：
试论行业协会与行业管理的关系
田耕
我国经济体制，正经历着由行政协调机制向市场协调机制转换的时期，政府对工业管理的职能，正在由部门管理向行业管理转化。与此相适应，行业协会这个新事物也在中国大地上生长起来。本文就行业协会与不断发展的行业管理的关系，进行一些探讨。
现代社会的行业协会这种民间组织，是西方国家商品经济发展的产物。它在日本、美国、西德等经济发达国家很普遍，作用很明确，工作也很规范，而在我国却是近些年来随着经济体制改革的展开和深化而出现的新生事物。人们对它的性质、功能、职责范围、工作方法等有许多不同的看法，尚在探索之中。目前一方面随着改革的深入，权力的下放，管理机构的精减，以及各级政府职能的转变，各行业都积极筹备组建这样那样的行业协会；而另一方面已经成立起来的行业协会，有不少在开展工作中却陷入了困境，要人没人，办事没钱，说话没人听，工作推不动，许多急需开展的业务活动，却开展不起来。为什么会出现这种现象呢？这要从中国具体条件下的行业协会与行业管理的关系以及我国经济体制的变化来分析。
一、我们是社会主义国家，我们的所有制是以全民所有制为主的多种成份，行业协会作为行业管理的一种组织形式，即使在行业管理上能够承担大量的任务，也不能包揽所有的行业管理工作。我国行业管理的实施，还要依靠两种形式：一是政府主管部门的“归口管理”，二是行业协会。由于目前我国经济运行的动力，仍主要来自行政机制，市场发育不成熟，企业没有自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的能力，自然使行业协会缺乏足够的“内聚力”，缺乏“权威性”。
二、虽然由旧体制下的部门管理转为行业管理，是经济发展的必然趋势，也是我国经济体制改革的方向，但是，实践证明，行政管理意味着权力，意味着可以从企业收益的再分配中得到利益，因此，行政部门自觉不自觉地对维持自己管辖范围的行政管理感兴趣，很容易把自己职权范围内的领域作为例外而不放权。对中央下放权力的决定，大题小作，多说少做，在行动上表现很谨慎，很迟钝，迈步很慢、很小。在经济领导层中，有一些人从理论上是主张权力下放和扩大市场作用的，但考虑到物资短缺、市场不稳，就又过分强调社会主义经济下强制协调、行政协调手段的不可避免，采取观望等待态度，实际上延缓了改革的进程，使下面的工作进展困难。
三、旧体制的惯性也制约着向行业管理的转化。长期以来，我们搞的是部门管理，部门管理的传统观念、传统方法是根深蒂固的，习惯于用钱、用物来管理企业，不习惯于用政策、用经济杠杆等间接方法去引导企业的发展。在现在这种双重体制的影响下，全面实施行业管理不会没有一些矛盾和困难。这说明，推行行业管理，加强行业协会的作用，同实现经济运转机制的转轨一样，都要经历一个比较长的过渡时期。
根据以上的分析，我们在行业管理模式的选择上，要注意两个特点。一是新旧体制过渡时期的行业管理模式要与改革中的经济体制的总特征相适应，目前还不能忘掉行政协调的动力特征；二是由于我国地域辽阔，各地区的经济发展水平和改革深入的程度不平衡，各行业的技术装备水平又千差万别，必然呈现出多元化的特征。在行业管理上要根据不同特征的行业、不同情况的地区，确定采取不同的模式，不能搞“一刀切”。大体说来，可有以下三种模式：
（一）“主体型协会”模式：以行业协会为主承担行业管理任务，国家赋予协会实行行业管理的基本职责的权力；协会在一定的范围或程度上接受国家的监督和指导；协会不依附主管部门，其管理人员通过一定的方式从企业招聘。权力的行使要体现民主性，它有两种表现方式：一是常规式，对一些经常可能出现的问题或管理事项，定出实施或处理的章程或规定，经会员大会通过后，颁布执行；一是非常规式，即对一些不常见的或难以预料的问题或事项，召开临时会议进行决定和处理。它具有相对的独立性，经费来自所服务的企业。
（二）“辅助型协会”模式：由政府的管理组织代表国家行使行业管理权力，而把协会作为一个“智囊团”或“信息库”，大量的基础性工作由协会完成。协会的经费，一部分来自企业，一部分由行政补助。
（三）“政府型”模式：由政府组建政府的行业管理组织，对全行业进行管理。这种管理组织，既是权力的行使机关，也直接从事一般的检查、监督、协调等全行业的管理工作和行业性服务工作；对于技术性较强、难度较大的工作（如规划、技术、行业改革的研究、产品标准的拟订），可委托有关事业单位或召集有关方面专家、学者、技术骨干、企业代表共同商议提出对策，最后由行政上颁布执行，并可定期召开行业代表大会部署工作任务。
“协会型”模式更多地体现了民主性和科学性，比较适合已经组建了协会或组建协会有一定基础的地区和行业。随着改革的发展和市场机制作用的增强，企业要求联合的“向心力”在增长，因此，“协会型”模式有比较广泛的适应性，符合改革的方向。现在已经组建的行业协会，一般还属于“辅助型协会”模式，应积极创造条件，有计划地转变为“主体型协会”，以便更主动地开展行业管理活动。还没有组建起协会的行业或地区，由于人员、经费或其他条件的限制，还只好采用“政府型”模式。但这种形式政企不分，政事不分，官民不分，容易大事小事一把抓，犯官僚主义，对调动企业的积极性不利，不是发展方向。
行业管理模式是经济体制的函数。在国家对经济管理由集中的行政机制为主转为以利用市场机制为主，并且有比较完善的对经济进行间接协调的机制以后，行业管理也要作相应的改变。到那时，国家除了对少数有关国计民生或是有战略意义的行业和企业实行直接控制外，在行业管理方面将主要靠行业协会来承担。政府则通过制订产业政策，运用经济手段和经济立法，从更高的层次上对经济进行宏观管理。在企业自愿前提下组织起来的行业协会，它的功能就在于在经济体制中补上横向融通的机制，在宏观管理与微观经济之间架起一座顺畅的桥梁。通过这个“桥梁”，可以纵横结合地制订和实施行业发展的中长期规划，抑制重复建设和重复引进，使经济协调发展，结构趋向合理；通过这个“桥梁”可以加强同行业之间的技术交流与生产协作，发挥先进技术的综合效益；可以互通信息，传播经验，协商解决行业内部矛盾，组织一致对外的外事活动；可以增强行业工作的“透明度”，从而使微观和宏观决策更民主、更科学、更有效。
第6版(理论研究)
专栏：
《法的一般理论》出版
由吉林大学法学院张文显副教授主编的《法的一般理论》，已由辽宁大学出版社出版。本书在总结我国法制建设经验和吸收近年来法学理论研究成果的基础上，在社会主义初级阶段理论的指导下，对以往的法理教材在内容、体系和文风上都进行了力所能及的改革。全书共分６编３３章，从法学的一般理论问题到法的性质、法的历史、法的基本范畴、法的运行和操作、法与其他社会现象的关系等法的基本问题都作了较为系统而深入的阐述。其中，作者提出了不少新问题和新见解。
（文业）