第5版(理论)
专栏：
建立国家公务员制度是干部人事制度改革的重点
张伟 顾云昌
干部人事制度，是我国政治体制的重要组成部分。党的十三大把改革干部人事制度作为政治体制改革的一个重要内容。搞好这项改革，对于在我国形成能够使各类人才脱颖而出的机制，保证党和国家机关的活力和效率，满足社会主义现代化建设对于人才的迫切需求，实现民族振兴的宏伟目标，都具有重要意义。
我国现行的干部人事制度，其雏形产生于革命战争年代。它发现、培养、选拔了成千上万的优秀干部，奠定了中国革命胜利的基础。但是，由于三十多年来形势、任务和社会环境的变化，我国现行干部人事制度中的一些重大缺陷逐渐暴露出来。十三大报告对这些缺陷作了明确的概括：“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。”近年来，随着经济体制改革的深入和我国各项事业的发展，这些缺陷暴露得更加充分了。
十三大报告对干部人事制度改革作了明确的规定。报告指出：“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”
对现有的“国家干部”进行科学分类，是干部人事制度改革的前提。建立各具特色的管理制度，是干部人事制度改革的核心。目前实行的单一的管理方法，混淆了代表国家执行公务和从事一般社会职业两种人员的特点，既无法对前者提出更高的任职要求和公务纪律，又无法使后者按照自己的职业特点获得充分发展。同时，这种大一统的管理方法，还强化了全社会的“官本位”的意识，什么职业都往政府职级上套，形成了千军万马走“官”道的局面。改变这种管理方法，建立符合不同职业特点的人事管理制度，将给社会带来勃勃生机。
应该看到，干部人事制度改革的任务是极其繁重的，解决这些问题不能全面出击。在整个干部人事制度改革中应抓住重点，从目前情况来看，首先改革行政机关的人事制度比较有利。四百多万政府公务人员的管理制度搞好了，建立起一套规范，对其它方面的人事制度改革将会产生很大的示范作用。因此，十三大报告指出：“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。
国家公务员制度就是通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理。这种制度被世界许多国家所采用。一些国家的实践表明，它对于选拔优秀人才、提高政府效率、保持政权乃至整个社会稳定具有重要作用。作为人类管理史上的优秀成果，这种制度和代议制、选举制、现代司法制度一样，都是治理国家的一种手段，是可以为社会主义所用的。我们应该从中国的国情出发，同时吸收国外的一些做法，形成有中国特色的国家公务员制度。
建立国家公务员制度是有现实依据的。它不但是社会主义事业发展的需要，而且条件也已经基本具备。其主要标志是：
——国家的工作重心已发生根本转变，国家机器的运行机制从适合阶级斗争的需要，开始向适合社会主义建设需要的方向转变。一个一心一意搞四化的国家，需要一支与之相适应的国家公务员队伍。
——经济体制改革的不断深化和政治体制改革的展开，使建立国家公务员制度成为整体改革中的一个有机组成部分。特别是在党政分开、政企分开、机构改革等一系列措施实施后，将为这一制度的建立创造必不可少的条件。
——国家机关工作人员的结构已发生很大变化，其主体已由解放前参加革命的职业革命者转变为解放后所培养的知识分子。现有的一千多万知识分子，为实行国家公务员制度提供了丰富的人才资源。
——人事制度的改革已经启动，从思路、方法、程序、技术手段等各个方面，对建立国家公务员制度进行了有益的探索，积累了宝贵的经验，在一定程度上提高了人们对建立这一制度的心理承受能力。
建立起一套完备的国家公务员制度，是一项长期的艰巨任务，现代发达国家用了近一百年的时间，少的也用了三四十年时间。我们要有长期努力的思想准备，争取用较短的时间，有计划、有步骤地完成这项艰巨的工程。
“国家公务员”是指在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。国家公务员分为政务和业务两大类：政务类公务员，是依照宪法和组织法管理、实行任期制的政府领导人员；业务类公务员，是按照国家公务员法进行管理、实行常任制的政府行政业务人员。
政务类公务员在政府中更多地担负领导责任和对重大问题进行决策的任务，他们应具有良好的政治素质、领导能力和广泛的群众基础。因此，他们必须由执政党依照法定程序向人大推荐。十三大报告明确指出：“党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。”同时，政务类公务员的产生一般需要通过各级人大的选举或决定。
业务类公务员在政府中更多地担负着行政事务的管理，他们必须具有比较合理的知识结构和行政管理能力。因此，他们应经过竞争性考试，择优录用，并通过严格的行政管理培训。
把国家公务员分为政务类和业务类，对于改善和加强党的领导，提高政府管理水平和工作效率，都具有重要意义：
首先，有利于党的领导和依法管理相统一。推荐优秀的共产党员在政府担任重要领导职务，是党对国家事务实行政治领导的重要内容。把政务类公务员划分出来，明确了重要领导职务的范围，明确了对他们进行管理所适用的法律范畴，可以建立起一套规范的推荐程序，从而保证党对人事工作的领导。划分出业务类公务员，就明确了政府的人事管理范围，他们由政府通过法律进行管理，改变以往由党直接管理的方式。
其次，有利于民主和效率相统一。政务类公务员是经中国共产党的推荐，由人大选举和决定的，有着明确的政治责任和严格的任期，受到社会的广泛监督，体现了民主的原则。业务类公务员则是通过竞争性考试择优录用的，他们应有良好的业务素质，加上实行首长负责制，就可以提高政府的行政效率。
此外，还有利于发展与稳定相统一。政务类公务员有严格的任期，届满时需经人大重新选举或决定，在一个职位上一般不超过两届。这种变化有利于新老交替，客观上能够促进民主政治的发展。而业务类公务员实行常任制，无重大过失不得免职，从而保证了政府运行的连续性和稳定性。
由于政务类公务员依照宪法和组织法进行管理，业务类公务员依照国家公务员法管理，因此一般意义上的国家公务员概念，系特指业务类国家公务员。对业务类国家公务员的管理制度，主要包括以下内容：
一、公开考试，择优录用，非经考试不得进入业务类公务员队伍。考试贯彻公开、平等、竞争的原则。考试对一切符合资格条件的人开放，按照考试成绩择优录用。考试的内容根据公务员实际工作需要设计，主要应包括政治、经济、法律、行政等科目，对有特殊要求的公务员，还需增加专项考试。考试的方法可以多种多样，除了解应考人的理论知识外，还应了解与工作有关的各种能力。考试一般由国家统一组织。
二、职务分析和职责规范。就是针对公务员的职务需要，规定职责、权力关系、任职的文化程度、专业要求、经验要求，以及划分所属类别、职务等级。在科学的基础上，建立起一套完整的岗位职责规范。形成层次清楚、职责明确的公务员体系，为录用、考核、晋升、奖惩、培训、工资待遇等各个环节提供切实的依据。
三、以工作实绩为主进行考核、晋升、奖惩。国家公务员的晋升必须有严格的条件和法定的程序，职务晋升要特别注重工作实绩，必要时还要增加晋升考试的程序。如需破格或越级晋升，需经过特别程序。对国家公务员的考核，由主管行政领导定期依法实施。
四、科学的培训。为保证国家公务员的素质，把经过培训作为国家公务员上岗和晋升的必要条件。培训包括职前培训、晋升培训和在职培训。培训以能力培训为主。
五、工资、福利、退休以及法律保障。为了吸引优秀人才进入国家公务员队伍，并保持这支队伍的相对稳定，国家公务员的工资待遇应同他们的职责和作用相适应，同功绩相联系。他们的工资福利及各项待遇，应受法律保障。同时，公务员的行为也应受法律的监督。
十三大报告提出，建立国家公务员制度，当前要抓紧做好的事情是：
制定国家公务员条例和相应的配套措施。这是建立国家公务员制度的法制保证。国家公务员条例应包括国家公务员的范围、权利、义务、考试、录用、考核、奖惩、任免、培训、工资、福利等各方面的准则。
组建国家公务员管理机构。这个机构隶属国务院，其职责包括：研究草拟国家公务员法规，制定有关政策；负责职位调查和职务分析；组织业务类国家公务员考试；制定国家公务员培训规划；指导国务院各部门和地方政府的业务类公务员管理工作；在国务院领导下直接管理一定层次的高级公务员；
筹办国家行政学院，形成国家公务员的培训网络。
活力、效率、积极性的提高，离不开干部人事制度的改革。建立国家公务员制度是当前干部人事制度改革的重点，我们必须十分重视。
第5版(理论)
专栏：
是“党政分开”，而不仅仅是“党政分工”
——对政治体制改革中一个重要提法的辨析和理解
吴国光
“党政分工”是个大家比较熟悉的说法。但是，十三大报告中在论述政治体制改革时，用了“党政分开”的提法而没有沿袭“党政分工”的提法。为什么要用“党政分开”的提法而不用“党政分工”的提法？“党政分开”与“党政分工”这两个提法涵义有什么不同？弄清楚这个问题，对深入领会党中央确定的政治体制改革的原则是有帮助的。
显然，一字之差的意义绝不在一个字的不同上。两种提法包含着两种不同的涵义，我想可以从以下几个方面来看。
首先，这两个提法的针对性是有区别的。我们搞改革，是要兴利除弊，发扬社会主义制度的优势，消除我们体制中的弊端。因此，改革的措施，总是针对我们体制中实际存在的弊端而提出来的。我国政治体制的主要弊端是什么呢？邓小平同志1980年8月在中央政治局扩大会议上的讲话中讲得很清楚：从党和国家的领导制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象和权力过分集中的现象。官僚主义的一个总病根也是权力过分集中。权力过分集中在党政关系上的表现，就是党政不分、以党代政。所以，邓小平同志说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”。权力过分集中于党委，往往就出现党委包揽一切的情况。这就将党从先锋队降低到总务长的地位，使党陷于严重的、繁琐的事务主义，削弱了党的领导作用。针对这种弊端，必须实行党政分开。
那么，实行党政分工难道不行吗？不行。为什么呢？因为有历史的和现实的经验教训为证。所谓党政分工，往往被理解为党委内部主持党务工作的领导人与主持国家机关工作的领导人之间的分工负责制。这种分工负责制主要是一种工作方式，而在领导体制上并没有区分党组织与国家政权组织两者之间不同的性质和职能。建国以来，我们实行的实际上就是这样一种“党政分工”的领导体制，这种体制由于具有党委成员内部分工的特征，执行的结果往往是党政不分、以党代政。所以，光讲“党政分工”是不够的。
说到这里，就已经牵涉到了“党政分开”与“党政分工”这两个提法在基本涵义上的区别。应当看到，政党与国家政权是两种不同的社会组织形式，具有不同的职能，因而也在组织原则、活动方式等方面存在众多不同之处。“分开”就是说要把二者区别开来，承认它们各自具有质的规定性；相比之下，“分工”则比较含混模糊。党政分开，就是党政职能分开。党有党的职能，政府有政府的职能，必须加以区分。
“党政分开”与“党政分工”还有一个重要区别，就是制度化程度的差异。一般说来，工作上的分工带有较大的随机性；与此不同，职能的区分由于有质的规定性，就稳定得多，也清晰得多。而且，党政职能分开必定要在组织形式等各方面表现出来，党与政的区别就有较高的制度化成份了。实行党政分开，党政不分、以党代政的情况改变了，党在宪法和法律范围内活动，整个社会运行的制度化法律化程度也会大大提高。党按自身的性质加强党的内部制度建设，政权组织则按照政权组织的性质加强内部的制度建设，这是制度化建设中非常重要的两个方面。如果不从职能上将党与政权组织区分开来，这两个方面的制度化都会无从着手。
总而言之，较之“党政分工”的提法，“党政分开”这个提法更准确、更全面、更抓住根本、因而也更科学。
其实，“党政分开”也不是最近两年才出现的新的提法，邓小平同志自1980年以来一直是使用这一提法的。这个提法，总结了历史的经验教训，有深刻丰富的思想内涵，实质上是主张将党和国家政权组织的不同社会职能用法律和制度的形式明确下来，使执政的共产党完成从战争年代以党代政的领导体制到建设时期通过国家政权组织、通过法律和制度来实现领导的新体制的转变，从而有效地保证党在社会主义现代化建设中的领导地位与领导作用，保证党更好地领导全国人民建设现代化国家。可以说，党政分开，标志着党和国家领导体制的重大转变，而“党政分工”的提法是不足以说明这种历史性转变的。
党政分开会不会削弱党的领导？出于这种担心，有些同志可能会认为，还是提“党政分工”更妥当。
在党政分工的情况下，党的领导是不是确实得到了加强，因而更妥帖更适当呢？前面说过，建国以来的体制实际上就是党政分工的体制。在这种领导体制下，导致了党政不分、以党代政，党的领导作用实际上削弱了。这种削弱至少表现在三个方面：第一，党承担着繁重的行政管理任务，陷于繁琐的事务主义，把自己从领导者降低到办事员的位置，小事挤了大事，难以集中精力担负好主要的领导责任；第二，党因此也不能抓好自身的建设，“党不管党”的情况相当严重，这会导致党在思想、作风、组织上的战斗力下降，损害党本身的健康，损害党的领导能力的加强与领导作用的发挥；第三，党事事过问，包揽一切，不仅导致事务集中于党，而且矛盾也集中于党，意见也集中于党，这就减弱了党对于社会各方面的协调监督作用。
正是针对这些情况，政治体制改革中明确提出要实行党政分开，并把它作为政治体制改革的关键。实行党政分开，才能真正实现党的领导作用，提高党的领导水平；才能保证党抓好自身建设，抓好全局与大事；才能避免党的行政化倾向与官僚主义的滋长。这样的党，这样的领导体制，难道不是更加强有力吗？
党政分开之所以被误解为有可能削弱党的领导，有一个相当重要的原因，就是长期以来，我们对
“领导”的内涵的理解有问题。许多干部习惯了旧体制，整天忙忙碌碌，纷纷扰扰，批条子，办案子，迎来送往，吃喝拉撒睡一把抓，事无大小都要到党委会上议，事无大小都要党委书记说了算，这才觉得充实，觉得手中有实权，才觉得真正是在行使领导权了。你说不这样办了，要换一个样，难免一下子觉得心里空空的，很没有底：不批条子、批钱、批项目，还有什么权？怎么领导？是的，如果只有事无大小一概包揽才是领导，那么党政分开确实是削弱了这样的领导。但是，这并不是真正的领导。我们党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导。我们要加强的是这样的领导。只有这样，才能使党能更好地担负起它的领导责任，国家政权能更好地独立行使自己的职能，从而使我们整个社会更加富有生机与活力。党政分开的积极意义，也就在这里。
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专栏：出版消息
《中共党史知识手册》
最近，北京出版社出版了郑福林主编的《中共党史知识手册》，这是一本内容比较丰富的研究、学习中共党史的工具书。
《中共党史知识手册》一书约六十万字，分为历史事件、名词简释、历史人物、大事年表、历届党代表大会、民主革命时期人民军队的序列及若干资料表等七个部分。《手册》条目的编写以中共十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》为依据，大量采用了近年来党史研究的新成果。该《手册》内容的时间跨度较大，涉及面广，如名词解释和历史人物部分是从鸦片战争开始直到一九八五年底。在人物方面，它收录了与现代中国革命史有关的国内外的正反面的历史人物近四百人。同时，还收入了大量的资料和有关数字。（贺方）
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专栏：出版消息
《国民参政会纪实》续编
继《国民参政会纪实》上、下卷出版之后，最近，重庆出版社又将过去未曾露布的重要密档辑录出版了《国民参政会纪实》续编。至此，这部两卷一编、一百六十余万言的大型资料史籍已告辑录完毕。它全面地展示了中国现代史上这段引人注目的特殊历史故实。
本书从一九三八年为适应团结抗战、救亡图存的需要，国民参政会应运而生起，至一九四八年国民参政会沦为受国民党操纵，进行反共、发动内战的工具，不得人心而草草收场止，分阶段记录了国民参政会十年期间在重重矛盾中运行的全部历史进程。通过它产生、发展、消亡的演变过程，可以从一个侧面看见国共第二次合作所履经的步步足迹。书中收录的所有篇章，除明显的衍文错字作了必要的勘订外，基本上原文照录。 （朱荣瑚）
第5版(理论)
专栏：学术动态
改革城市土地管理体制 开放地产市场
——城市土地管理体制改革理论研讨会简述
中国土地学会、深圳特区经济研究中心最近在深圳联合召开城市土地管理体制改革理论研讨会。与会代表结合深圳特区有偿使用土地试点实践，对涉及城市土地管理体制改革的一系列理论问题进行了探讨。
与会人士一致认为，以国家统一划拨、无偿无期使用土地为特征的旧的城市土地管理体制，难以适应商品经济发展的需要。改革城市土地管理体制，有利于运用科学手段强化土地管理，保证土地综合效益最佳化、土地资源配置最优化、土地利用结构合理化；有利于按照经济规律调节各方面的经济关系，逐步完善市场体系和建立城市建设资金投入产出平衡机制；有利于扩大对外开放，深化城市各项改革，加速城市经济发展。
关于土地有偿使用的理论依据与形式问题。代表们认为，土地有偿使用是城市土地管理体制改革的核心。土地所有权在经济上的实现和商品经济的客观要求，是有偿使用土地的理论依据。部分代表把国家有偿转移土地使用权，称为有偿出让，并把具体形式描述为公开拍让、招标出让和协商出让；把土地使用者之间土地使用权横向转移称为有偿转让。
与会者对开放地产市场认识较一致，认为开放地产市场是发展商品经济、完善市场体系的重要环节。土地是发展社会生产力的重要生产资料，必须合理流动，开放土地市场，同时要加强政府的宏观控制和管理。
关于土地有无价值、是否商品问题。大部分代表认为，城市土地凝结了人类大量劳动，具有价值，是商品。他们强调，直接物化在某块土地的劳动量仅仅是衡量土地价值的一部分，还有一部分是从社会总价值量中转移过来与土地结合而成的价值，往往与直接物化在该地块的劳动无关。有的代表不同意土地有劳动价值的观点，而认为土地有资源价值。有资源价值的土地，存在虚幻价格和虚幻价值。
关于是否征收土地增值费（税）的问题。代表们认为，因为目前土地价格很低，随着经济社会发展，地价倍增毫无疑问，国家应当通过征收土地增值费（税），来保证其在未来若干年中土地增值收益中的利益，否则将会白白流失一大笔财富。
与会代表探讨了农村土地国有化问题。大部分代表认为，农村土地应逐步国有化，因为在社会主义商品经济条件下，用土地进行经济活动，必然带来超额利润，这不是土地使用者劳动创造的价值，而是社会转移过来的价值，应该用地租形式归还社会，地租归还给国家就意味着土地国有化。部分代表建议，可在特区推行土地国有化，选择市郊一些县进行国有化试点。
代表们还认为，城市土地管理改革是一项长期复杂的社会系统工程，必须建立一套系统的改革理论和一个轮廓清楚的总体设想，必须加强立法和政策的配套及各方面的通力合作。
（桂强芳）