第3版()
专栏：
基建战线过长的原因何在？
周叔莲 谭克文 林森木
（一）
基本建设是国民经济中一条很重要的战线。粉碎“四人帮”以来，我国基本建设取得了很大成绩。但是，仍然存在不少问题，一个突出的问题是战线过长。
战线过长给基本建设带来了极其严重的后果。一是使许多项目的建设工期比过去长。过去建设一座六十到九十万吨的煤矿矿井，一般只用二到四年，前几年少则四年，多则六、七年。现在盖一栋三千平方米、五层混合结构的宿舍楼，一般要用八、九个月时间，比历史较好水平拖长近一倍。二是工程造价普遍升高，有的高达一、两倍。第四个五年计划期间，平均建成一吨钢的综合生产能力，需要的投资比第一个五年计划期间高百分之八十；每吨煤开采能力的平均投资，则高一倍多。三是每年投资都花掉了，而建成投产的项目和新增生产能力却年年完不成计划。有些年实际建成投产的大中型项目不到计划建成投产的一半，实际建成投产的单项工程为计划的一半稍多一点。新增生产能力计划，也完成得较差。四是建筑业的劳动生产率降低。一九七七年平均每个职工完成的建筑安装工作量，只相当于历史较好水平一九六五年的百分之八十五，一九七八年稍超过一九六五年水平。
以上情况不完全是战线过长造成的，但战线长显然是一个重要原因。由于战线过长，势必造成人力、物力、财力使用分散，谁也吃不饱，谁也上不去，延长建设工期，大大降低投资效果。据估计，全国基建项目的工期拖长一年，仅工资就要多支出几十亿元。至于许多项目由于生产长期中断而造成的损失就更大了。
战线过长不仅影响基本建设，而且影响生产。当前，一方面许多企业由于燃料、动力和原材料供应不足，不能充分发挥生产能力；另一方面由于战线长却积压和浪费了大量燃料、动力和原材料。如果解决了战线过长的问题，就能够更好地促进生产的发展。
（二）
基本建设战线过长，是一个多年来一直想要解决而至今仍然没有很好地解决的老问题。为了解决这个问题，需要认真总结历史经验教训，找出原因，对症下药。那末，原因究竟在哪里呢？
首先是由于林彪、“四人帮”对基本建设的严重的干扰破坏。他们一方面极力破坏工农业生产，搞得许多工厂不能冒烟，农民无法种地，交通运输不能畅通，使国民经济陷于崩溃的边缘，从根本上破坏了进行基本建设的必要物质条件；另一方面，他们肆意否定经济建设的客观规律，胡说什么“需要就是计划”，“打仗就是比例”，“只要路线正确，计划完不成也可以”，在批判“条条专政”的幌子下，否定国家的统一计划，随心所欲，乱铺摊子，乱上计划外工程。在这种情况下，基本建设战线怎么能不长呢？
问题还在于，林彪、“四人帮”干扰破坏造成的严重后果的充分暴露，要有个过程，我们对它充分认识，也要有个过程，一时难于采取强有力的措施，调整建设规模，缩短战线；相反，在战线本来已经很长的情况下，继续上了一批现在看来不应该上的建设项目，这就进一步拉长了战线，扩大了缺口。
其次，是由于没有做好综合平衡工作。我们的经济计划工作，不是愈做愈细，而是愈做愈粗。特别是，长期以来在经济工作中存在着一种宁“左”勿右的思想，高指标，急要求，计划长期留有缺口，不讲综合平衡，不讲实效。这种做法是不正确的。我国近三十年建设的经验表明，有物资缺口的计划从来不是真正可靠的计划。哪些年注意综合平衡，不留缺口，生产就上得快，基建投资效果就好。反之，就少、慢、差、费。
再次，是由于不按基本建设程序办事。有些项目，资源没有弄清，原材料、燃料、动力没有可靠来源，工艺不过关，就进行建设；有些项目没有初步设计，甚至连计划任务书也没有，就列入了年度计划。而且，许多项目往往要求过快过急，不仅建设前期工作来不及做，连施工图设计也没有时间作，不得不“边勘察，边设计，边施工”。结果是有的项目长期建不成，有的项目不得不中途停建，有的项目勉强搞成也不能形成综合生产能力。这种状况不改变，基本建设战线长的问题也不可能得到解决。
最后，从根本上来说，是由于现行经济管理体制存在着一些严重的缺陷。我国现行的基本建设管理体制，基本上实行的是供给制，即基本建设的资金和主要物资都由国家无偿拨给。这种基本建设管理体制，又是和统收统支的经营管理体制联系着的。从国家和企业的关系来说，全民所有制企业的一切收入，都上交国家财政，一切支出也都由国家财政开支，企业没有相对的独立性。从中央和地方的关系来说，我国一个省比某些国家还大，但省、市、自治区不成为一级财政，收入和支出实际上是由中央统收统支，地方没有必要的独立性。这种管理体制使得各单位生产建设的好坏和本单位的经济利益没有直接的紧密的联系，因而不利于发挥各地区、各部门、各企业的主动性和积极性，相反，却助长吃“大锅饭”的思想。在这种管理体制下，各地区、各部门、各单位有争项目、争投资、争材料的积极性，却缺少提高投资效果的经济动力和经济责任，这样就势必造成基本建设战线过长。在第一个五年计划期间，由于建设规模还比较小，这个问题还不突出。以后，这个问题就突出起来了。如果不改进这种管理体制，是难以彻底解决基本建设战线过长的问题的。
（三）
怎样解决呢？我们认为，应采取以下主要措施。
一、认真清理在建项目，缩短基建战线。
为了克服国民经济中的一些重大比例失调现象，我们要从总的方针上进行调整。只有这样，才能挖掘潜力，加快四个现代化的速度。今后两三年内，要着重抓好调整工作，边调整，边前进。清理在建项目，是调整国民经济的重要内容，也是缩短基本建设战线，使基本建设工作由被动变主动的一项重要措施。要根据调整国民经济的方针和“择优”建设的原则，坚决把那些资源、地质情况不清，工艺不过关，资金、设备、材料、施工力量不落实，燃料、动力、原材料没有保证，污染问题没有解决，以及经济上不合理的建设项目停缓下来。同时按照农轻重的次序，集中力量把煤、电、油、运、建材等薄弱环节的项目保上去，把农业、轻工业和那些容易搞的、上得快的、盈利多的、创汇多的项目搞上去，逐步改变比例失调的状况，改善“骨头”和“肉”的关系，把国民经济搞活。新上的项目以及引进项目也要按同样原则进行清理。
在三年暂时困难时期，我们党曾执行了“调整、巩固、充实、提高”的正确方针。林彪、“四人帮”把当时对一些企业的“关、停、转、并”称之为“下马风”，大肆诬蔑，并且制造出“上马是方法问题，下马是路线问题”等谬论，就是说，只能讲上马，不准说下马。但是事实证明，当时那样做是完全必要的，非常有效的。现在我们应当实事求是，该上则上，该下则下，再不能受那些上比下好、“左”比右好等谬论的束缚了。
目前有许多行业喊自己是短线，认为“你长我不长”。我们认为，当前谈长线短线，不能忘记我国是有几亿人口包括广大农民的穷国，国家财力、物力有限，人民生活水平还很低。脱离这个客观实际，就找不到正确的答案。因此，一定要从全局出发，树立“全国一盘棋”的思想，使清理工作服从整个国民经济的比例调整。全局活了，局部才有可能大发展。
二、制定有科学根据的长远计划。
做好基本建设工作，不仅需要有一个不留缺口的年度计划，而且需要有一个经过综合平衡的稳定的长期计划。有了长期计划，才能保证国民经济在一个较长时期内有计划按比例地发展，才能选择最优比例和最佳方案，才能瞻前顾后，使各个年度计划有机地衔接起来。尤其对基本建设来说，由于它的周期比较长，一个大型项目一般要好几年才能建成，更需要一个有科学根据的长期计划。否则，今年想起上这个项目，明年又忘记这个项目而上另一个项目，这就必然造成长、散、乱现象，导致比例失调。同时要注意把年度计划和长远计划很好地结合起来，使长远计划成为年度计划的依据，并加强基本建设的前期工作，严格按照基建程序办事，坚决克服不按客观规律办事的现象。
计划部门在搞好综合平衡、制订好长远计划和年度计划方面担负着特别重要的任务。但是，如果没有其他部门、其他单位主动、积极的配合，平衡和计划工作也是搞不好的。如果企业不如实反映情况，不实事求是地提出自己的计划，其所属的地区和部门就不能制订好计划，而地区和部门制订不好计划，整个国民经济计划也就难以搞好。因此，各部门、各地区、各单位应该同心协力，共同努力把这项工作搞好。
三、积极而又慎重地改革基本建设管理体制。
为了从根本上解决基本建设战线过长的问题，还需要创造条件，逐步改革基本建设管理体制。改革的方向，是要使各地区、各部门、各企业都能主动关心最大限度地提高社会主义基本建设投资效果，克服那种只向国家争项目、争投资而不关心提高投资效果的状况。这里的关键是要使投资效果和本单位的经济利益直接联系起来，使中央、地方、企业和劳动者个人都有努力搞好基本建设的最大经济动力，并有严格的经济责任制度。这就需要按照经济规律办事，主要依靠经济组织、经济手段、经济办法来管理基本建设。
改革管理体制既要积极，又要慎重。全面改革基本建设管理体制，离不开整个经济管理体制的改革，涉及的方面多，问题复杂，我们还缺少经验。必须在深入调查研究，充分了解客观情况的基础上，对于一些迫切需要进行而且可能进行的改革，拟订周密的方案，通过试点和总结经验，逐步推广。当前，可以考虑逐步把基本建设投资由财政拨款改为银行贷款。现行的财政拨款办法，由于投资是无偿使用的，使用单位不负经济责任，所以不利于提高投资效果。改为银行贷款，贷款单位必须还本付息，因而有可能克服财政拨款办法的缺点。我们要积极创造条件，搞好试点，促进整个基本建设体制的改革。
基本建设还必须建立严格的责任制，当前尤其需要强调经济责任制，搞好经济立法、经济司法工作。对于违法乱纪、搞计划外工程等情节恶劣的，必须实行经济惩罚和法律制裁；对于乱批条子、乱作决定，因而造成严重损失的，也要实行经济惩罚和法律制裁。现在，有些新建项目的领导班子和工作人员调动频繁，出了问题往往找不到负责人，以后应该保持稳定，以利于实行责任制。勘察设计单位应该逐步实行企业化；施工企业要有自主权，成为名副其实的企业，实行独立的经济核算；合同制要广泛推行。这些都是实现基本建设经济责任制的要求。
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专栏：
领导者的个人意见不要叫“指示”
朱 岩
党的十一届三中全会规定：“任何负责党员包括中央领导同志的个人意见，不要叫‘指示’。”有的同志对这个规定感到不理解、不习惯，他们说：不叫“指示”叫什么？把领导人的意见称作“指示”是对领导的尊重，有什么不好？
不要把领导同志的个人意见叫指示，这不是一个简单的“正名”问题，而是一个关系到坚持民主集中制和集体领导原则，健全党和国家正常政治生活，更好地发挥党的领导作用的重要问题。我们党是按民主集中制原则实行领导的，从中央到地方，一切大政方针的制订，以及对重大问题的决定、命令、指示、通知等等，都是在调查研究的基础上，经过集体讨论作出的，一经形成决议，就须坚决执行。至于某个领导人的报告、讲话和要求，如果不是代表组织的意见或传达组织的决定，那么他所说的一切，仅仅是他个人的意见，决不能和组织决定等同起来。领导者的个人意见，并不具有指令的性质，不应要求下级“坚决照办”。因此，把领导者的个人意见叫作“指示”，显然是不恰当的。
林彪、“四人帮”一伙到处挥舞“首长指示”的大棒，搞篡党夺权的阴谋，使党的民主集中制受到极大的破坏。这方面的流毒和影响，决不可以低估。我们有些领导同志总是那么自信，自己说的每一句话都要求下级无条件地执行，而不习惯于同下级商量办事；也有些同志往往只凭某个领导人的一句话去办事，而不习惯于对领导人的个人意见作一番认真负责的研究，看看它是否合乎实际，是否真有道理；更有甚者，有的人明明知道领导人的意见不那么恰当，还要左一个“首长指示很重要”，右一个
“坚决按首长指示办”。所有这些，难道不是由于民主集中制受到破坏造成党风不正的表现吗？
把领导者的个人意见当作“指示”，不符合党的组织原则，危害很大。
第一、它颠倒个人和组织、个人和集体的关系，破坏党的民主集中制和集体领导的原则，助长独断专行的家长制作风。在我们党内，任何人都是在党的一个组织的领导之下进行活动的，领导和被领导只是分工不同，并无贵贱之分；在党委内部，“班长”和“一班人”之间，也不是主从关系，而是少数服从多数的关系。如果以为谁的职位高、权力大，谁的意见就一定正确无误，他说的话就是别人必须照办的“指示”，他就可以把个人凌驾于党组织和集体之上，随心所欲地发号施令，这样，“班长”不就变成家长了吗？再说，如果一个领导班子里的各个成员都各行其是，到处发“指示”，“一个将军一个令”，那岂不会乱了套？还要党委会干什么？还有什么党的集体领导？
第二、它窒息党内民主生活，堵塞言路，抑制广大干部群众的积极性。我们所说的发挥积极性，必须具体地表现在领导机关、干部和党员的创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，以及对于领导机关和领导干部从爱护观点出发的监督作用。而这些积极性的发挥，又有赖于党内生活的民主化，否则，发挥积极性的目的就不能达到。如果领导人一开口都是“指示”，都要“令出必行”，那么，被领导者除了“等因奉此”，一一照办，还能说什么呢！一个自以为是的领导人走到哪里，就把自己的“指示”带到哪里，那里就势必出现恭聆“指示”、鸦雀无声的场面。在这种情况下，根本就谈不上集思广益，广大干部群众的责任感、积极性又从何而来？如果大家都把领导者的个人意见当作必须执行的“指示”，那么，除了习惯于发号施令的人以外，那些乐于同大家交流思想、商量问题的领导人，又怎么能畅所欲言！那岂不是把这些领导人的嘴巴实际上也封上了吗？
第三、它助长主观主义、官僚主义，使某些缺乏自觉性的领导人思想僵化，盲目自大，固步自封。由于认识的局限性，领导人需要深入实际，联系群众，依靠集体的智慧来弥补这种缺陷。只有这样，才能正确实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，把我们的事情办好。如果领导者总认为自己如何高明，而别人如何不行，总是喜欢自以为是地发表许多意见，要人家当作“指示”来执行，那就会听不到群众的声音，失去群众的帮助和监督，陷入官僚主义的泥坑。“情况不明决心大，心中无数办法多”，就是对这种官僚主义者的写照。天长日久，这样的领导人就可能犯大错误。这是很值得我们警惕的。
第四、它带来庸俗的等级观念和官场习气，给一些阿谀奉迎、思想不健康的人造成可乘之机。任何一句话，只要是出自领导人之口，就说成是“指示”，而且职位越高、权力越大，“指示”的分量也越重，这本身就不是实事求是。意见正确与否，并不决定于职位的高低和权力的大小，而在于这种意见是否符合实际。从封建等级观念出发来判断一种意见的正确与否，是十分错误的。“下级服从上级”是我们党的组织原则，但这是指一级组织而言，指上级组织的决议而言，并不是指某个领导者的个人意见。有些思想不健康的人对党组织的决议、指示可以不听不理，当作耳旁风，而对某个领导人的一句什么话，却奉承为“指示”，积极执行。其目的，一是取悦于自己的顶头上司或上级领导机关派来的人员；一是把“首长指示”当作“令箭”拿来吓唬人，搞强迫命令。如果出了问题，他就说这是按谁的指示办的，一推了事。这种现象在我们的政治生活中不乏其例，不可不察。
总之，把领导者的个人意见叫作“指示”，不符合我们的党规党法，违背党的优良传统作风，对健全党内生活，加强民主集中制十分有害，应该坚决摒弃。领导同志和被领导同志都要注意这个问题。
当然，很多同志把领导人的意见叫作“指示”，仅仅是由于说惯了，这种习惯应该改过来。领导同志说的话不叫“指示”，叫什么？那好办。意见就是意见，建议就是建议，报告就是报告，讲话就是讲话，是什么就叫什么。那么对领导同志的个人意见应当不应当尊重呢？当然要尊重。这种尊重，并不在于把领导者的个人意见尊称为“指示”，而是看你对领导人的意见是否有一个严肃负责的实事求是的态度，对于正确的意见一定要接受，有疑问的可以商讨，不正确的要提出意见。总之，必须分清：尊重上级领导人的意见是一回事，把这种意见视为必须奉行的“指示”又是一回事；领导者对被领导者积极提出指导性意见是一回事，把自己的个人意见当作“指示”强加于人又是一回事，两者决不能混为一谈。
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专栏：
健全和严格执行行政法
刘海年 常兆儒
行政法，是国家法律的重要组成部分。一般说来，它包括国家行政机关的编制、组织法、办事规程和工作人员奖惩规定等。行政法规的作用，是调整国家行政机关在行政活动中同其他国家机关、社会团体和公民的关系。为了充分发挥国家行政机关在实现四个现代化中的作用，达到精简、统一、效能、节约、反对官僚主义的目的，完善并严格实施行政法，就具有迫切的意义。
在我国历史上，有关行政法的规范早在封建法律中就出现了。商鞅在秦国变法的一个重要内容，就是规定
“宗室非有军功论，不得为属籍”，取消世卿世禄制度，使“有功者显荣，无功者虽富无所芬华”。（《史记·商君列传》）到了唐代，地主阶级为了提高封建国家的统治效能，也注意行政立法。据《通典》记载：贞观六年，唐朝廷文武官员不过六百四十二员。
《唐律疏议·职制》篇规定：“诸公事应行而稽留，及事有期会而违者”，都要受到制裁。资产阶级从封建地主阶级手里夺得政权以后，也注意提高国家机器的效能。一些国家进行过多次行政改革，颁行了许多行政法规。封建的和资本主义的行政法，与我们的行政法，虽然有本质的不同，但它规定的官吏考核制度，讲究工作效能，奖惩分明等等，还是值得我们借鉴的。
在夺取全国政权以前，我们党在根据地的政权建设中，就吸取了一些历史经验，制定了一些行政法规。强调行政机构精兵简政，要求干部克己奉公、忠于职守、艰苦奋斗、坚定牺牲精神、提高行政纪律、增强工作效能。对于那些贯彻政府法令，忠于职守，积极工作，尊重人民民主权利，为群众排难解纷，领导群众积极参加生产，完成任务好的工作人员，给予嘉奖、奖状和奖金。而对于那些工作消极敷衍，不负责任，放弃职守，强迫命令，曲解法令，游手好闲，生活腐化和浪费公款公粮的人，则分别情节轻重，给予警告、记过、撤职、撤职查办等处分。犯法者还要依法治罪。这些行政法规的执行，在当时的政府机构和工作人员中，实现了功过分明，赏罚分明，大大提高了工作效率，收到了“政简民便”的良好效果，把各个革命根据地建成了全国的楷模。
全国解放以后，我们根据革命根据地法制建设的经验，先后制定了各级人民委员会组织法、国家机关办事规程等。一九五七年，国务院又颁布了《任免行政人员暂行办法》、《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》等。这些行政法规，对于建立各机关、各部门上下级和同级之间的分工协作，提高工作人员的管理水平和工作效率，曾经起过很大的作用。
但是，林彪、“四人帮”却把我国的社会主义行政法规诬蔑为“修正主义的”“旧条条”、“旧框框”，使许多行之有效的制度遭到严重破坏，造成编制无定员，机构臃肿重叠，人浮于事，工作效率低。有的地区行政人员比文化大革命前增加一倍多；有的单位书记、主任成班，常委成排。会议泛滥，文件成灾。一份文件主管领导看了，再转给其他领导人看；这一层领导研究了，再报上一层领导批示，名曰“集体领导，互相尊重”，实为层层推诿，互相踢皮球。一些机关讨论问题，常常是议而不决，决而不行。工作无明确分工，没有责任制度，“干多干少一个样，干好干坏一个样，会干不会干一个样，干与不干一个样”。有的领导人不努力学文化，钻业务，干了二十多年的工业管理还不懂工业生产，搞了多年的教育行政还不懂教学，习惯于小生产的管理方式，甚至实行封建家长式的统治。这种人，能上不能下，能官不能民，只要不犯大错误，不管工作好坏，群众意见大小，照样当官。这种状况如不改变，在我们的政府机关和企事业单位中，饱食终日、养尊处优的人会越来越多，官僚主义会越来越严重，工作效率会越来越低，势必要拉四个现代化的后腿。
我们有些同志在枪林弹雨中能够出生入死，冲锋陷阵，但在行政改革上却缺少勇气，因循守旧。正象列宁批评的那样：“以盖世的勇敢精神进行了极其伟大的具有世界意义的土地革命，但在极次要的办公手续的改革上却又缺乏想象力……”。（《列宁全集》第33卷第451页）为了解决这个问题，除了提高思想认识外，还必须对国家机关的组织和办事规章的现状进行调查研究，实事求是地总结经验教训，参考和借鉴历史上的和外国的一些有益的经验，制定出符合我国国情的行政法，真正做到机构有定员，部门有分工，干部有职责，优劣有奖惩，充分调动广大干部的积极性，提高工作效率和管理水平。
制定和严格实行行政法，是一场深刻的改革，因此，不可能不遇到阻力。列宁曾经把“苏维埃官僚主义”称为机关改革的重大障碍。他说：“由于这个问题异常重要，由于维护旧官僚习气的苏维埃官僚主义极其顽强的反抗，必然要进行顽强的斗争才能建立起少数模范机关来作为带动和检查其他机关的工具。”（《列宁全集》第33卷第300页）在我国，要进行行政改革，阻力肯定是有的。但是，只要我们顽强不懈地进行工作，就一定能够克服障碍，搞出一套适合我国情况的行政法规，使我们的国家机构和干部制度能够适应和促进四个现代化。