裁判日期: 2015-08-26
公开日期: 2015-11-23
刘琼珍与广东省博罗县人民政府农业行政管理-畜牧行政管理二审行政裁定书
广东省高级人民法院
广东省
行政案件
二审
广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）粤高法行终字第390号上诉人（原审原告）刘琼珍，女，汉族，住广东省东莞市。委托代理人李玉琳，广东汉章律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省博罗县人民政府，住所地：广东省博罗县罗阳镇博惠路82号。法定代表人江菊莲，县长。委托代理人石伟坚。委托代理人刘燕琼。上诉人刘琼珍因与被上诉人广东省博罗县人民政府畜牧管理行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第13号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。上诉人刘琼珍向原审法院起诉称：2005年5月10日，在博罗县长宁镇埔筏村委会和该村委会赤坭坳经济合作社的书面同意下，刘琼珍与案外人叶振波、卢路香依法承包了该村总面积为150亩的土地（从香瓦至大坪水库边周围立界，东至步狗尾边山地，南至香瓦坑私人自留地外，西至双拿地为止，北至大坪山顶）。在2006年8月至2008年11月，刘琼珍先后与案外人李东才、黄光连、陈士林签订了《承包鱼塘合同书》、《承包坑田合同书》，与案外人杨子朋、杨火康签订了《承包鱼塘、塘坝合同书》，并在上述土地上依约、合法开设、经营“博罗县长宁镇埔筏润丰农场”。刘琼珍还依法相继办理了该养殖场的《个体工商户营业执照》、《中华人民共组织机构代码证》、《广东省排放污染物许可证》、《动物防疫合格证》，并取得了博罗县生态建设和环境保护局作出的《关于同意博罗县长宁镇埔筏润丰农场通过竣工环保验收的函》。2013年4月8日，博罗县人民政府发布了博府（2013）48号《关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》（以下简称48号《通告》）将涉案土地圈划为禁养区、规划建设区。同年5月31日，广东省博罗县国土资源局长宁国土资源所向刘琼珍下达了博国土资（监）字（2013）146号《责令停止土地违法行为通知书》，并于次月3日和同年8月28日分别下达博国土资（整）字（2013）132号和博国土资（整）字（2013）0015号《责令改正违法行为通知书》。2014年4月18日，博罗县长宁镇畜禽养殖业污染综合整治工作领导小组办公室向刘琼珍作出了《清拆通知书》。同年10月27日，博罗县生态建设和环境保护局作出的博环（2014）142号《关于不给予博罗县长宁镇埔筏润丰农场办理延续排污许可证的通知》。刘琼珍认为，博罗县人民政府重新圈划禁养区，针对刘琼珍证件齐全、合法经营的养殖场，博罗县人民政府及其相关行政机关的应对措施是找出子虚乌有的理由，且停止年审，逐步让刘琼珍的养殖场“违法”，让其成为无牌无照的养殖场，从而使刘琼珍合法开设、经营的养殖场无奈成为“非法养殖场”，从而达到博罗县人民政府对刘琼珍方证件齐全，合法开设、经营的养殖场进行强制拆迁和不用赔偿的目的。刘琼珍认为，博罗县人民政府作出的《关于进一步扩大畜禽禁养区的通告》在认定事实、适用法律上以及在法定程序上，均存在十分严重的错误，同时还存在滥用职权问题，遂向原审法院起诉请求判令：撤销博罗县人民政府作出的博府（2013）48号《关于进一步扩大畜禽禁养区的通告》并由博罗县人民政府承担本案全部诉讼费用。原审法院审查认为，刘琼珍起诉请求撤销广东省博罗县人民政府作出的博府（2013）48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区的通告》，该通告曾在该院受理的另案即原告江庆福、项红诉被告广东省博罗县人民政府一案中【案号为（2013）惠中法行初字第60号】一审被依法维持。后江庆福、项红不服提起上诉，广东省高级人民法院于2014年5月26日作出（2014）粤高法行终字第193号生效行政判决，驳回了江庆福、项红的上诉，维持该院作出的一审判决。原审法院认为，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”的规定，故刘琼珍关于撤销广东省博罗县人民政府作出的博府（2013）48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区的通告》的诉讼请求没有法律依据，应予驳回。原审法院依照前述规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告刘琼珍的起诉。刘琼珍不服一审裁定，向本院提起上诉称：（2014）粤高法行终字第193号生效行政判决不属于对涉案48号《通告》作出实体上或者程序上的处理，不属于最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项所规定的“羁束”的情形。被诉的48号《通告》程序严重违法，根据行政许可法规定，被诉行政行为未经过受理、立案、调查取证、告知、听证或申辩、作决定、送达等程序，属于严重违反法定程序。根据国土资源部与农业部联合发文的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》关于“任何地方不得以新农村建设或者整治环境为由禁止或限制规模畜禽养殖”以及国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条关于“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上人民政府依法予以补偿”的规定，现被上诉人的涉案48号《通告》不仅严重违法，而且未给予其补偿。上诉人认为原审法院适用法律错误，请求二审法院撤销原审裁定，改判指令原审法院继续审理本案。被上诉人博罗县人民政府答辩称，一、根据《广东省环境保护条例》第三十五条“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区”的规定，其作为县一级人民政府，依法有权划定畜禽禁养区。且长宁镇辖区内分别有罗浮山风景名胜区，罗浮山自然保护区，九牙洞水库（饮用水源）、城镇居民区等，被上诉人根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条、《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条等规定，并基于现实环境保护的需要，扩大畜禽禁养区范围，将长宁镇辖区划定为畜禽禁养区，是完全合法的，也是十分必要的。二、被答辩人无证经营规模养殖场，其行为违反法律法规规定。被答辩人经营规模养殖场，应该根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发（2007）220号）第二条第（二）项、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条第（二）项等规定，对管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，依法办理农用地转用审批手续；根据《畜禽养殖污染防治管理办法》第八条第一款和第九条等规定，在养殖场建设之时履行“三同时”义务，并向环境保护行政主管部门进行排污申报登记，依法办理《污染物排放许可证》；根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十条第一款规定，当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，依法办理《动物防疫条件合格证》。但被答辩人自开办涉案养殖场以来，仅签订协议取得集体土地使用权，未依法办理土地转用审批手续；在取得《动物防疫合格证》后未根据《动物防疫条件审查办法》（农业部令2010年第7号）第三十三条规定，在每年1月底前将上一年的动物防疫条件情况和防疫制度执行情况向发证机关报告。另外，被答辩人提供的《个体工商户营业执照》及《广东省排放污染物许可证》均过期作废。因此，被答辩人其经营的未依法取得行政许可，属违法养殖。三、被上诉人作出48号《通告》程序合法，不存在滥用职权行为。本府依法作出48号《通告》后，通过县政府网站、电视台等媒介向社会公布，告知包括被答辩人在内的养殖户应履行的义务。由于48号《通告》不属于行政许可行为，被上诉人无需组织听证。本府作出的48号《通告》针对不特定的多数人，且是基于环境保护的需要，因而是公开、合理的，是权为民所用的履职行为，故不存在滥用职权行为。四、原审法院裁定事实清楚，适用法律法规正确。本案被诉的48号《通告》已于2013年12月27日，经原审法院作出的（2013）惠中法行初字第60号行政判决予以维持，该案原告不服一审判决提起上诉。广东省高级人民法院于2014年5月26日作出了（2014）粤高法行终字第193号终审行政判决，维持一审判决，驳回原告上诉请求。至此，被诉的48号《通告》（博府（2013）48号）已经惠州市中级人民法院一审、广东省高级人民法院二审终审并作出维持判决。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；……”规定，原审法院作出驳回原告的起诉的裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。综上，被上诉人请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。本院审理查明：2013年4月8日，被上诉人博罗县人民政府发布博府（2013）48号《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》，主要内容为：“为坚决贯彻落实县委、县政府‘以人为本、生态优先、文化引领’的发展思路，优化我县畜禽养殖业结构，进一步加强重点区域、重点流域的环境保护，杜绝畜禽养殖业对环境的污染，保护引用水源水质安全，保障人民群众身体健康，根据《广东省环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治管理办法》等有关规定，县政府决定进一步扩大我县畜禽禁养区范围。现将有关事项通告如下：一、进一步扩大畜禽禁养区范围。在博罗县人民政府《关于划定畜禽禁养区的通告》（博府（2006）63号）、《博罗县人民政府关于扩大畜禽禁养区范围的通告》（博府（2011）55号）、《博罗县人民政府关于将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入畜禽禁养区范围的通告》（博府（2012）32号）划定的畜禽禁养区范围基础上，进一步扩大畜禽禁养区范围，具体为：（一）东江沿岸3公里陆域范围内。（二）罗浮山管委会、罗阳镇、福田镇、长宁镇、横河镇辖区内。（三）东江各支流及主要排渠：距离入江口10公里内河段的两岸1公里陆域范围内、距离入江口10公里外河段两岸500米陆域范围内；1.东江各支流：（沙河、公庄河、小金河、紧水河、马嘶河）；2.东江主要排渠：（榕溪沥排渠、廖洞排渠、合竹洲排渠）。（四）法律、法规规定需要特别保护的其他区域。二、畜禽养殖管理要求。（一）自本通告发布之日起，严禁在划定的禁养区范围内新、改、扩建各类畜禽养殖场，违者将按照有关法律、法规进行处罚；（二）禁养区内已有的畜禽养殖场、点（除本地农户自养以外：牛5头以下，猪20头以下，三鸟600只以下），必须在2013年9月30日前自行搬迁或清理，违者将按照有关法律、法规进行处理，并依法强制关闭。三、职责分工。禁养区内各类畜禽养殖场的清理工作按属地管理、联合整治的原则分工负责实施。各镇政府负责本辖区内的清理工作；风景名胜区、自然保护区由相关主管部门负责清理工作；畜牧、环境保护行政主管部门负责协调、监督、指导工作；其他有关部门按各自职责配合做好清理工作。四、本通告自发布之日起执行。特此通告。”该48号《通告》另附博罗县畜禽养殖禁养区目录。本院另查明，本院于2014年5月26日作出的（2014）粤高法行终字第193号行政判决书中的“本院认为”部分载明：“《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：‘禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。’国家环境保护总局颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定：‘禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。《广东省环境保护条例》第三十五条规定：‘县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区从事畜禽养殖业。’依据上述法律、法规和规章的规定，博罗县人民政府有权根据环境保护的需要，在其管辖区域内划定畜禽禁养区。博罗县人民政府发布本案被诉的48号《通告》，将其辖区内的东江各支流流经区域扩大为畜禽禁养区，并严禁在禁养区范围内新、改、扩建各类畜禽养殖场，以及要求已有的畜禽养殖场（点）自行搬迁或清理，并未违反法律规定。上诉人请求撤销48号《通告》的诉讼请求缺乏法律依据，原审判决维持被诉48号《通告》并无不当，本院予以支持。”（2014）粤高法行终字第193号行政判决为终审判决，已发生法律效力。本院还查明，上诉人刘琼珍所经营的博罗县长宁镇埔筏润丰农场的经营场所位于博罗县长宁镇埔筏管理区。本院审查认为：本案刘琼珍的诉讼请求为撤销48号《通告》，与本院审理的（2014）粤高法行终字第193号江庆福、项红诉博罗县人民政府要求撤销48号《通告》的行政诉讼案件，两者为同一诉讼标的。48号《通告》已在本院作出的（2014）粤高法行终字第193号的生效行政判决中被确认为合法并被判决予以维持。（2014）粤高法行终字第193号案件针对48号《通告》所作的生效判决具有既判力，对后续直接以48号《通告》为诉讼标的的其他案件均具有约束力，均不得与该生效判决相抵触。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；……”的规定，本案的诉讼标的即刘琼珍关于撤销48号《通告》的诉讼请求已经被前述生效判决的既判力所羁束，本案无须进行实体审理，刘琼珍对于本案的起诉应予驳回。关于刘琼珍提出的博罗县人民政府未对其经营的农场作出补偿的情况下就发布48号《通告》构成违法的问题，本院认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第二十五条关于“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上人民政府依法予以补偿”的规定，若刘琼珍认为其属于该条例所规定的应予补偿的对象的，应当依照该条例的规定先行向博罗县人民政府申请补偿，对其作出补偿决定不服的，可依法另行起诉。综上，上诉人刘琼珍的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审受理费50元退还上诉人。本裁定为终审裁定。审 判 长 秦红梅代理审判员 窦家应代理审判员 林劲标二〇一五年八月二十六日书 记 员 唐亚文